(Nichts) Neues zur amtsangemessenen Besoldung ?

 

Die (Amts-)Angemessenheit der Besoldung beschäftigt seit Jahren die Gemüter der Kollegen. Aus hartnäckigen Zweifeln - genährt durch die Abkoppelung der Entwicklung der Bezüge von der Erhöhung der Tarifbezüge im öffentlichen Dienst schon infolge wiederholter Verschiebung von Besoldungsanpassungen und von der allgemeinen Einkommensentwicklung insbesondere bei Berufen mit vergleichbaren Qualifikationsvoraussetzungen - entwickelte sich die Überzeugung, dass die vom Dienstherrn gezahlten Bezüge nicht mehr den in Artikel 33 Abs. 5 des Grundgesetzes geregelten Anforderungen an die verfassungsrechtlich gebotene amtsangemessene Alimentierung der Richter und Staatsanwälte genügen. Die im Auftrage des Deutschen Richterbundes von der Kienbaum Unternehmensberatung vor einigen Jahren erstellte vergleichende Studie zur Entwicklung der Bezüge von Richtern und Staatsanwälten mit denen von Rechtsanwälten und in der Privatwirtschaft angestellten Juristen belegte, dass die Erstgenannten von der Gehaltsentwicklung in der Privatwirtschaft und in den Großkanzleien abgekoppelt sind und sogar Einkommensverluste hinnehmen mussten. Dies gilt nicht nur für den Bund, sondern ebenso auch für Hamburg, wie ein Vergleich der in den von der Hamburger Finanzbehörde in jedem Jahr aufgestellten Personalkostentabellen ausgewiesenen Werte für die R1-Besoldung ohne Beihilfe und Versorgung mit der im Kienbaum Gutachten wiedergegebenen Entwicklung der Bezüge von Rechtsanwälten und in der Privatwirtschaft angestellten Juristen (vgl. MHR 3/2008 Seiten 7 und 8).

 

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit zwei Aussetzungs- und Vorlagebeschlüssen vom 9. Juli 2009 (1 A 1416/08, 1 A 373/08) die Verfassungsmäßigkeit der Richterbesoldung in diesem Bundesland verneint:

1.    Der dem Besoldungsgeber allgemein zugestandene Gestaltungsspielraum bei Festlegung der Höhe der Besoldung eröffnet ihm nicht die Möglichkeit, eine nicht amtsangemessene Alimentation vorzusehen.

2.    Namentlich dann, wenn die Besoldung der Beamten/Richter gerade amtsangemessen ist, führt jede gleichwohl ergriffene Maßnahme zu ihrer Absenkung, die verfassungsrechtlich tragfähig nicht begründet und nicht zu begründen ist, auf eine nicht (mehr) amtsangemessene Alimentation.

3.    Ein solcher Fall liegt insbesondere (und selbst ohne nominale Absenkung der maßgeblichen Nettobeträge) dann vor, wenn bei fehlender Überalimentation die Besoldung der Beamten/Richter ohne tragfähigen Grund von der Einkommensentwicklung der vergleichbaren Gruppen der Angestellten inner- und außerhalb des öffentlichen Dienstes greifbar abgekoppelt wird.

4.    Dies trifft auf die Besoldung der Beamten jedenfalls ab Besoldungsgruppe A 9 BBesO und der Richter - jeweils des Landes Nordrhein-Westfalen - in den Jahren 2003/2004 zu (wie Parallelverfahren 1 A 373/08, 1 A 1695/08, 1 A 1525/08).

Die entsprechenden Verfahren beim Bundesverfassungsgericht sind dort unter den Aktenzeichen 2 BvL 17/09 und 2 BvL 18/09 anhängig.

 

Drei weitere Verfahren betreffen die amtsangemessene Besoldung der Beamten; die Verfahren 2 BvL 19/09 und 2 BvL 20/09 sind zurückzuführen auf zwei weitere Beschlüsse des 1. Senates des OVG Münster vom 9. Juli 2009 (1 A 1695/08 und 1 A 1525/08), das Verfahren 2 BvL 17/08 auf den Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des VG Braunschweig vom 9. September 2008 (Az. 7 A 357/05).

 

In mehreren Bundesländern – auch in Hamburg – sind (Muster-)Verfahren vor den Verwaltungsgerichten anhängig, in denen die Festsetzung und Zahlung amtsangemessener Dienstbezüge bzw. Versorgungsbezüge begehrt wird; sie sind im Hinblick auf die angeführten beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren ausgesetzt. In der vom Bundesverfassungsgericht herausgegebenen Übersicht über die Verfahren, in denen es anstrebt, im Jahre 2012 zu entscheiden (einzusehen unter www.bundesverfassungsgericht.de), rangieren diese Verfahren ganz weit vorne; mithin ist die Hoffnung nicht ganz unberechtigt, dass bald zumindest etwas mehr Klarheit in der Frage geschaffen wird, was die Amtsangemessenheit ausmacht.

Deshalb waren alle gespannt, als das Bundesverfassungsgericht am 14. Februar 2012 (2 BvL 4/10) über die Verfassungsmäßigkeit der Professorenbesoldung in Hessen entschied. „Zurück zum Alimentationsprinzip“ titelte die Frankfurter Allgemeine, mochte sich dabei allerdings nicht die etwas spitz klingende Anmerkung versagen, der Zweite Senat sei in diesem Fall mehrheitlich besetzt gewesen mit Professoren der guten alten Besoldungsordnung. Was sagt sie erst - nach dieser Logik -, wenn Richter über die Angemessenheit der R-Besoldung urteilen?

„Professoren sollen mehr verdienen“ schrieb die „WELT“. „Karlsruhe erklärt Besoldung junger Hochschullehrer für verfassungswidrig“. Das klang vielversprechend und machte auch anderen Berufsgruppen – Beamten und Richtern - Hoffnung, höhere Einkommen einklagen zu können, ging es doch auch hier um die Amtsangemessenheit der Besoldung – und wer sie verneint, muss doch Grundlegendes zur Amtsangemessenheit sagen.

Die Lektüre ist allerdings ernüchternd, um nicht zu sagen: enttäuschend.         

Zunächst viele schöne - und bekannte - Worte und Grundsätze:

 

„Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Diesen Kriterien muss der Gesetzgeber sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht kommenden Vergleichsgruppen Rechnung tragen.

 

Taugliche Vergleichsgruppen sind primär innerhalb des Besoldungssystems zu finden. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche, unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Vergleiche sind dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungsordnung, sondern auch zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen möglich und geboten. Des Weiteren bestimmt sich die Amtsangemessenheit der Alimentation durch ihr Verhältnis zu den Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden. Angesichts der zwischen Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden Systemunterschiede müssen die Konditionen allerdings (nur) insgesamt vergleichbar sein.“

 

So weit, so gut. Allerdings mag der Vergleich innerhalb des Besoldungssystems helfen und überzeugen, wenn man – wie hier das Bundesverfassungsgericht – zum Ergebnis kommt, die Amtsangemessenheit sei nicht mehr gewahrt. Aber wie will man die Angemessenheit der Besoldung anhand eines solchen Vergleichs bejahen? Dies setzt die Überzeugung voraus, dass die Vergleichsgruppe amtsangemessen besoldet wird – und wie will man denn zu dieser Überzeugung gelangen?

 

Nun zur Konkretisierung:

„Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive dar. Dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung durch das Bundesverfassungsgericht. Damit die Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG gleichwohl eingehalten wird, bedarf es prozeduraler Sicherungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten, die sowohl bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln gelten. Bei Systemwechseln, die die Bewertung eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung betreffen, muss der Gesetzgeber dafür Sorge tragen, dass die besoldungsrechtliche Neubewertung eines Amtes immer noch den (unveränderten) Anforderungen des Amtes gerecht wird. Führt die gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe“.

 

Welche Schlussfolgerungen zieht das Bundesverfassungsgericht für den konkreten Fall daraus?

 

„Die W 2-Besoldung der Professoren in Hessen entspricht in ihrer Gesamtkonzeption nicht den Anforderungen, die das Alimentationsprinzip an eine amtsangemessene Alimentierung des betroffenen Personenkreises stellt. Die gewährte Besoldung ist evident unzureichend. Die festen Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung W genügen in der Besoldungsgruppe W 2 nicht, um dem Professor nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit einen angemessenen Lebensunterhalt zu ermöglichen. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung der Grundgehaltssätze die Sicherung der Attraktivität des Professorenamtes für entsprechend qualifizierte Kräfte, das Ansehen dieses Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Professor geforderte Ausbildung, seine Verantwortung und seine Beanspruchung nicht hinreichend berücksichtigt. Dies ergibt sich in erster Linie aus dem Vergleich der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 mit den Grundgehaltssätzen der Besoldungsordnung A und wird durch den Vergleich mit den Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes bestätigt.“

 

Das BVerfG führt zur Begründung im Einzelnen aus, dass - bezogen auf den 1. Dezember 2005 (das Ernennungsdatum des Klägers des Ausgangsverfahrens) - das Grundgehalt eines W 2-Professors nicht(einmal) die Besoldung eines jungen Regierungsdirektors beziehungsweise Studiendirektors erreichte:

 

„Ohne Leistungsbezüge liegt die Besoldung eines W 2-Professors nicht einmal auf dem Niveau des Endgrundgehalts (Stufe 12) der Besoldung eines Regierungsrates, Studienrates oder Akademischen Rates nach A 13, dem Eingangsamt des höheren Dienstes. Das Grundgehalt des W 2-Professors liegt damit unter dem Besoldungsniveau des Eingangsamtes des höheren Dienstes in der Endstufe“.

 

Gegenüberstellungen mit Vergleichsgruppen außerhalb des öffentlichen Dienstes führen nach Überzeugung des BVerfG im Rahmen der erforderlichen Gesamtschau zu keiner anderen Beurteilung, sondern bekräftigen die aufgrund des Besoldungsvergleichs zu anderen Beamtengruppen getroffene Feststellung der evidenten Unangemessenheit. Dafür greift das BVerfG auf Erläuterungen des Statistischen Bundesamtes in der mündlichen Verhandlung anhand von Daten aus der Verdienststrukturerhebung 2006 zurück, die es ermöglichen, die W 2-Besoldung mit dem Verdienst von ausgewählten, nach Beruf, Universitätsabschluss, Berufserfahrung und Anforderungsniveau verwandten Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft zu vergleichen und die relative Position der W 2-Professoren in der jeweiligen gruppenspezifischen Verteilung der Verdienste zu bestimmen. Insbesondere war relevant ein auf dieser Grundlage durchgeführter Vergleich der W 2-Besoldung mit der Gruppe aller Vollzeitbeschäftigten in leitender Stellung, die über einen Universitätsabschluss verfügen. Dieser ergab, dass nur 20 % der Vergleichsgruppe weniger als der W 2-Professor verdienen, während es im Vergleich zur früheren Besoldungsgruppe C 3 (Stufe 11) 39 % der Vergleichsgruppe waren. Die W 2-Professoren sind danach in der betreffenden Verdienstskala weit unten angesiedelt, und ihre relative Verdienstposition hat sich durch die mit dem Übergang von der C-Besoldung zur W-Besoldung verbundene Absenkung des Grundgehalts und die Abschaffung der Dienstaltersstufen deutlich verschlechtert.

 

Unter den geschilderten Umständen leuchtet es in der Tat unmittelbar ein, dass, wie das BVerfG ausführt, die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 den hohen Anforderungen an den akademischen Werdegang und die Qualifikation der Inhaber dieser Ämter ebenso wenig gerecht werden wie den vielfältigen und anspruchsvollen Aufgaben in Forschung und Lehre sowie administrativer Art, die mit dem Professorenamt verbunden sind. Diese evidente Unangemessenheit der Grundgehaltssätze wird nach - für die R-Besoldung nicht relevanten und deshalb hier nicht wiedergegebenen - Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts nicht durch die vom Gesetzgeber in Aussicht gestellten Leistungsbezüge aufgehoben, weil diese offensichtlich weder für jeden Amtsträger zugänglich noch hinreichend verstetigt sind.

In der Tat ein klarer Fall.

Aber:  So überzeugend diese Entscheidung im Ergebnis ist, so wenig gibt sie für Frage der Amtsangemessenheit der R-Besoldung her.

Ein systeminterner Vergleich der R-Besoldung mit der A-Besoldung in Hamburg anhand der gegenwärtigen Besoldungstabellen führt zwar zur Einsicht, dass sich - jedenfalls für die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungs- und Beamtenversorgungsrechts am. 1. Februar 2010 eingestellten Richter und Staatsanwälte - die Besoldung eines Richters nach der Gruppe R 1 im Laufe seines Berufslebens in den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A ausgedrückt von ungefähr A 13 bis ungefähr A 15 steigert. Dies scheint der mit dem Richteramt verbundenen, ihm eigenen Verantwortung Rechnung zu tragen; es gilt allerdings streng genommen erst im weiteren Verlauf der Richterlaufbahn, d. h. für den erfahreneren Richter, erst recht nach der Ersetzung der Lebensaltersstufen durch Erfahrungsstufen unterschiedlicher und letztlich längerer Dauer. Aber ist der Ausgangspunkt überhaupt zutreffend? Ist denn die Besoldung der Vergleichsgruppe, der Empfänger der A-Besoldung amtsangemessen? Mehr noch: Ist denn die Vergleichbarkeit der R-Besoldung mit der A-Besoldung zum Beginn der beruflichen Laufbahn dem Richteramt angemessen? Die dem Richteramt eigene, spezifische Verantwortung tragen doch schon die Berufsanfänger am Beginn der richterlichen Laufbahn.

Wenn man dies angesichts der deutlichen Erhöhung der Eingangsbesoldung R1 für Neueinstellungen ab dem 1. Februar 2010  für ein auslaufendes und deshalb zu vernachlässigendes Problem erachtet: Wie will man die vom Bundesverfassungsgericht zum Kriterium der Amtsangemessenheit erhobene Sicherung der Attraktivität des jeweiligen Amtes für entsprechend qualifizierte Kräfte sowie das Ansehen dieses Amtes in den Augen der Gesellschaft feststellen und zum Maßstab für die Amtsangemessenheit der Besoldung machen? In der Gesellschaft, wie sie nun einmal verfasst ist, lassen sich diese Gesichtspunkte nicht trennen vom Lebensstandard, den die Besoldung ihrem Empfänger ermöglicht. Eine Bestimmung der Amtsangemessenheit der Besoldung ohne seine – wie auch immer gestaltete – Berücksichtigung führt leicht zu einer Aushöhlung dieses Begriffs, zumindest aus der Sicht der Besoldungsempfänger. Auf die den Lebensstandard mitbestimmenden Lebenshaltungskosten „vor Ort“ kann es allerdings zur Vermeidung einer Regionalisierung der Besoldung nicht ankommen, was die Einsicht der Besoldungsempfängers in die Angemessenheit seiner Besoldung in einer Metropole mit hohen Lebenshaltungskosten wie Hamburg nicht eben erleichtert.

Oder will man allein Qualität und Quantität der Bewerber zum Indikator für die Attraktivität des Amts machen – mit dem Ergebnis, dass eine für hochqualifizierte Bewerber unverändert attraktive Metropole wie Hamburg die Besoldung weniger relevant für die Attraktivität ist als für einen Flächenstaat?

„Die Entscheidung ist nicht eins zu eins auf die Richter übertragbar, aber das Karlsruher Urteil bedeutet für uns Rückenwind für unsere Klagen, die derzeit dem Gericht vorliegen“, sagte Oliver Sporré, Präsidiumsmitglied des Deutschen Richterbundes, gegenüber der Presse zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012.

Nun ja - Rückenwind - das mag sie wohl sein: nicht weniger - aber sicher nicht mehr.

Jürgen Kopp