Besoldungs

Der Aufsatz beschäftigt sich im wesentlichen mit den Änderungen im Besoldungs- und Versorgungsrecht der Beamten und Richter. Die Änderungen bei der Nebenalimentation, wie z. B. bei den Beihilfeleistungen, werden aber kurz mit in die Betrachtung einbezogen werden, um ein Gesamtbild zu erhalten.

I. Überblick über die Besoldungs- und Versorgungsreformen in den letzten Jahren

Seit den 80er Jahren ist in der BRD die Erkenntnis gewachsen, dass die Alterssicherungssysteme vor großen Herausforderungen stehen, dass der seit Jahren zu beobachtende Geburtenrückgang langfristig das Finanzierungssystem der gesetzlichen Rentenversicherung nachhaltig und nachteilig beeinflusst. Für das Umlagesystem der gesetzlichen Rentenversicherung bedeutet dies entweder Beitragserhöhung oder Leistungsherabsetzung oder beides. Zu diesen demographischen Grundtatbeständen kommen außerdem noch eine schrumpfende Quote der erwerbsfähigen Bevölkerung, ein späterer Eintritt in das Berufsleben und ein früherer Eintritt des Renten- bzw. Versorgungsfalles durch vorzeitigen Ruhestand oder Vorruhestandsmodelle hinzu. Bei der Forderung nach Korrekturen am gesetzlichen System der Rentenversicherung wurde von Anfang an in der Öffentlichkeit gefordert, dass auch die Beamtenversorgung in das Bild einer Neuordnung der Alterssicherungssysteme einzubeziehen sei.

Durch das Änderungsgesetz des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) vom 18.12. 1989, in Kraft ab dem 1.1.1992 (BGBl. I 1989, 2218), wurde das Beamtenversorgungsrecht grundlegend umgestaltet. Die Reform greift erheblich in das bisher geltende Versorgungsrecht der Beamten ein.

Streckung und Linearisierung der Pensionsskala, wobei keine Eingriffe in laufende Versorgungsbezüge und Übergangsregelungen für den aktiven Bereich getroffen wurden. Der jährliche Steigerungssatz beträgt nunmehr 1,875 %; der Höchstsatz von (damals) 75 % wird nunmehr nach 40 Jahren (früher 35 Jahren) ruhegehaltfähiger Dienstzeit erreicht. Für die am 31.12.1991 vorhandenen Beamten und Richter/-innen gilt eine Übergangsregelung: Der am 31.12.1991 erreichte Ruhegehaltssatz bleibt gewahrt. Die Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten richtet sich nach dem bis zum 31.12. 1991 geltenden Beamtenversorgungsgesetz. Der zu diesem Zeitpunkt erreichte Ruhegehaltssatz steigt mit jedem Jahr nach dem 1.1.1992 – unter der Voraussetzung der Ruhegehaltfähigkeit der zurückgelegten Zeiten nach dem nunmehr geltenden Recht – um 1% der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge bis zum Höchstsatz von 75 % (§ 85 BeamtVG).

Die allgemeine Altersgrenze wurde auf das 65. Lebensjahr festgelegt. Bei Versetzungen in den Ruhestand eines Beamten nach Maßgabe der Antragsaltersgrenze, die beim 62. Lebensjahr liegt (mit Ausnahme für die Schwerbehinderten), sind die Versorgungsbezüge um einen Versorgungsabschlag bis zu 3,6 % je Jahr, um das der Beamte vor dem vollendeten 65. Lebensjahr in den Ruhestand versetzt wird, zu kürzen, höchstens jedoch um 10,8 %.

Anrechnung privaten Erwerbseinkommens auf die Versorgungsbezüge bis zum vollendeten 65. Lebensjahr, wobei die so genannte Kernversorgung unberührt bleibt.

Modifizierung der Annahme von Dienstunfähigkeit nach Maßgabe des Grundsatzes Rehabilitation vor Versorgung. Zur Vermeidung der vorzeitigen Zurruhesetzung eines Beamten wegen Dienstunfähigkeit kann ihm unter bestimmten Voraussetzungen nunmehr auch eine geringerwertige Tätigkeit übertragen werden, ohne dass dies auf das statusrechtliche Amt Einfluss hat.

Die Einsparungen durch diese Versorgungsänderungen wurden vom Gesetzgeber bis zum Jahre 2010 auf 4,43 Mrd. DM beziffert.

In den folgenden Jahren kamen zu diesen Maßnahmen wesentliche Änderungen bei der Besoldung und Versorgung der Beamten und Richter hinzu. Aus der Fülle der Maßnahmen seien hier folgende erwähnt:

Verschiebungen der Bezügeanpassungen gegenüber den Tarifbezügen im öffentlichen Dienst im Zeitraum von 1992 bis 1999 um insgesamt mindestens 14 Monate.

Niveauabsenkung der jährlichen Sonderzuwendung auf zunächst etwa 90 % und Festschreibung auf den Stand von 1993. Durch den in § 13 des Sonderzuwendungsgesetzes (SonderZuwG) geregelten und jährlich neu festgesetzten Bemessungsfaktor betrug sie im Jahr 2002 nur noch 86,31 % der Dezemberbezüge (West). Ab dem Jahre 2003 unterliegt die Zahlung der Sonderzuwendung (Weihnachtsgeld) der Regelung des Landesgesetzgebers.

Das Land NW hat hiervon durch das Sonderzahlungsgesetz NW Gebrauch gemacht (Sonderzahlung 2003: 50 % der zustehenden Bezüge ab Besoldungsgruppe A9 für aktive Bedienstete und 47 % für Versorgungsempfänger).

Zurückbleiben der Beamten- und Richterbesoldung hinter den Tarifbezügen um 1 % (von 1984 bis 1999).

Beihilfe: Einführung einer Kostendämpfungspauschale (die nach dem Haushaltsgesetz NW für 2003 um ca. 50 % erhöht worden ist); das veranschlagte Einsparvolumen wird auf 50 Mio. Euro veranschlagt. Dies muss in Zusammenhang mit dem Umstand gesehen werden, dass das Beihilfesystem dem Land gegenüber einer Einbeziehung der Beamten und Richter in ein Sozialversicherungssystem bereits – ohne Kostendämpfungspauschale – einen Aufwand von ca. 140 Mio. DM jährlich erspart).

Einsparungen im Versorgungsbereich auf Grund des Dienstrechtsreformgesetzes von 1997:

· Kürzung der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten (Studium, Ausbildung) als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach § 12 BeamtVG auf nur noch 3 Jahre.

Für die am 1.1.1992 vorhandenen Beamten und Richter-innen gilt übergangsweise die bisherige Regelung weiter.

Die geschilderten Maßnahmen im Beamten- und Richterrecht erreichen bei den Gebietskörperschaften durchaus beachtliche Beträge, die den Ausgabenanstieg der öffentlichen Haushalte schon bisher erheblich begrenzt haben. Nach den Berechnungen des Deutschen Beamtenbundes erreichen die seit 1992 ergriffenen Maßnahmen ein Volumen von 86 Mrd. DM (ohne Versorgungsrücklagen). Unter Einbeziehung der 1998 in Kraft getretenen Versorgungsrücklage kommen weitere eingesparte Haushaltsmittel in Höhe von 66 Mrd. DM hinzu, zusammen also 152 Mrd. DM. Diese Einsparungen allein reichen aus, um 200.000 Versorgungsempfänger 20 Jahre lang zu versorgen (bei einem durchschnittlichen monatlichen Ruhegehalt von DM 4.945, wie sich aus dem 2. Versorgungsbericht der Bundesregierung ergibt). Das sind immerhin 25 % aller zur Zeit vorhandenen Versorgungsempfänger und etwa die Hälfte des ersten in 30 Jahren zu erwartenden Höchststandes von etwa 1,4 Millionen Versorgungsempfängern.

Diesem Volumen bei der Einsparung von Haushaltsmitteln durch die Maßnahmen im Beamten- und Richterbereich ist die allgemeine Einkommensentwicklung in der Wirtschaft in Deutschland gegenüberzustellen:

Bei einem Vergleich mit der Einkommensentwicklung in der Privatwirtschaft seit dem Jahre 1963 schneidet der Beamten- und Richterbereich weit unterdurchschnittlich ab.

Während die Einkommen der kaufmännischen und technischen Angestellten im produzierenden Gewerbe einschließlich Handel, Banken und Versicherungen im Zeitraum von 1963 bis zum Jahre 2000 um 600 % zugenommen haben, haben die Gehälter eines Beamten der Besoldungsgruppe A13 (ledig, ohne Kinder) im gleichen Zeitraum lediglich um 360 % und die eines Beamten des gehobenen Dienstes (Besoldungsgruppe A11, ledig) nur um 338 % zugenommen (vgl. Statistisches Jahrbuch der BRD, Jahrgänge 2000 bzw. 2001).

Auch ein Vergleich mit der Einkommensentwicklung in der gewerblichen Wirtschaft in den Jahren von 1992 bis 2003 zeigt deutlich das Zurückbleiben des Einkommens eines Richters (Bes.Gr. R 1, 35 Jahre, verheiratet, 2 Kinder) gegenüber den Arbeitnehmern außerhalb des öffentlichen Dienstes. Die Einkommensentwicklung für Angestellte im Bereich Handel, Kredit- und Versicherungsgewerbe weist eine Steigerung um 31,5 % auf. Die Besoldung des Richters stieg in dem Referenzzeitraum aber lediglich um 19,9 %, im Bundesland Berlin sogar unter Berücksichtigung der erheblich gekürzten Sonderzahlung für 2003 (Weihnachtsgeld) nur um 17,7 %. Die Preise haben sich nach den Ermittlungen des Statistischen Bundesamtes in dem Referenzzeitraum um 16,2 % erhöht. Die Richtergehälter haben damit in den letzten 10 Jahren mit der allgemeinen Wirtschaftsentwicklung nicht Schritt gehalten und sind im Wesentlichen nur um die Geldentwertungsrate angepasst worden.

Hieraus folgt, dass auch ohne die oben aufgezeigten Einsparungen schon ein deutliches Zurückbleiben der Einkommensentwicklung der Beamten und Richter gegenüber der Einkommensentwicklung vergleichbarer Berufe in der Privatwirtschaft festzustellen ist.

Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit kommt zu diesen die öffentliche Haushalte entlastenden Beiträge der Beamten und Richter noch hinzu, dass für das Jahr 2000 bei einer Gesamtbetrachtung faktisch keine allgemeine Anpassung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge vorgenommen worden ist. Das Anpassungsgesetz 2000 trägt deshalb seinen Namen zu Unrecht, weil es für das Jahr 2000 gerade keine allgemeine lineare Erhöhung der Dienst- und Versorgungsbezüge vorgesehen hat. Im Vergleich mit dem Tarifabschluss für den Arbeitnehmerbereich des öffentlichen Dienstes sind die dort vereinbarten Erhöhungen der Jahre 2000 und 2001 für den Beamten- und Richterbereich in die Jahre 2001 und 2002 geschoben worden, so dass die Besoldungs- und Versorgungsempfänger unter dem Strich im Jahre 2000 ein Nullergebnis erzielt haben. Das ist dadurch erreicht worden, dass der Gesetzgeber das Bundesbesoldungs- und –versorgungsanpassungsgesetz 1999 durch eine zweimalige Kabinettsbefassung zu einem besonderen Anpassungsgesetz ausgestaltet hat, das dann erst am 19.11. 1999 im Bundesgesetzblatt verkündet und zum 1.1.2000 wirksam geworden ist (Besoldungs- und Versorgungserhöhung: ab 1.1. 2001 um 1,8 % , ab dem 1.1.2002 um 2,2 % – hierbei sind jeweils 0,2 %-Punkte für die Versorgungsrücklage nach § 14 a BBesG bereits abgezogen).

Der Bundesbesoldungsgesetzgeber hat für die Urlaubsgeldregelungen und für die Sonderzuwendungen den Ländern durch eine Öffnungsklausel eine eigenständige Regelungskompetenz für diese Besoldungsbestandteile eröffnet. Das Urlaubsgeld ist seit dem Jahre 2003 in NRW wie in den meisten anderen Ländern entfallen. Die Versorgungsempfänger erhalten ebenso wie die aktiven Bediensteten aufgrund der Öffnungsklausel in § 67 BBesG, von der das Land NW durch Verabschiedung des Sonderzahlungsgesetzes NW im Jahre 2003 Gebrauch gemacht hat, verminderte Sonderzahlungen (Weihnachtsgeld): ab Besoldungsgruppe A 9: 47 % Das gilt auch für sämtliche Versorgungsbezüge der Richter. (Aktive Richter: 50 %).

Die wiederholte zeitliche Verschiebung der Bezügeanpassung seit 1991 zeigt, dass die zeitversetzte Übertragung des Tarifergebnisses vom Ausnahmefall immer mehr zum Regelfall wird. Der bisher praktizierte und bewährte Gleichklang bei der Bezügeentwicklung der unterschiedlichen Statusgruppen im öffentlichen Dienst bleibt hierdurch nicht unbeeinträchtigt. Da aber bereits durch die dauerhaften Einkommensminderungen der Besoldungs- und Versorgungsempfänger

zur Bildung von Versorgungsrücklagen Abschläge bis zu 3 % gegenüber dem Tarifbereich eintreten werden, stellen die Einkommensminderungen durch zeitlich verzögerte Bezügeerhöhungen gegenüber den Tarifergebnissen eine zusätzliche Belastung der Beamten- und Richterschaft dar.

Im Oktober 1996 legte die Bundesregierung den ersten Versorgungsbericht vor. Der Bericht weist einen deutlichen Anstieg der Kosten sowohl der Versorgung der Beamten, Richter und Berufssoldaten als auch der Zusatzversorgung der öffentlichen Arbeitnehmer aus. Der Anteil der Versorgungskosten am Bruttoinlandsprodukt wird allerdings auch bis zum Jahr 2040 die Spitzenwerte nicht überschreiten, die bereits Mitte der 70er-Jahre des letzten Jahrhunderts erreicht worden waren. Durch das Versorgungsreformgesetz 1998 (vom 2.6.1998, BGBl I 1666) hat der Gesetzgeber die Vorschläge des Versorgungsberichtes umgesetzt und erhebliche strukturelle Veränderungen im Versorgungsrecht eingeführt. Hier sind folgende Maßnahmen zu erwähnen:

Die Wartefrist für eine Versorgung aus dem Beförderungsamt (amtsgemäße Versorgung) wurde auf nunmehr drei Jahre (statt früher zwei Jahre) erhöht (§ 5 Abs.3 BeamtVG). Mit dieser Regelung ist der Gesetzgeber offenbar ganz bewusst ein verfassungsrechtliches Risiko eingegangen. Denn im BVerfG-Beschluss vom 7.7.1982 (BVerfGE 61/43) ist zu der im Jahre 1976 erfolgten Verlängerung der Wartefrist für die Versorgung aus dem zuletzt bekleideten Amt von einem Jahr auf zwei Jahre unmissverständlich ausgeführt, dass „sich eine Erstreckung der Frist über zwei Jahre hinaus nicht rechtfertigen ließe, weil eine solche Änderung nicht mehr als bloße Modifizierung der bisher anerkannten Einschränkung des hergebrachten Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt erklärt werden könnte, sondern einer Preisgabe dieses Prinzips gleichkäme“.

Den Schwerpunkt des Versorgungsreformgesetzes 1998 stellt die Bildung einer Versorgungsrücklage (§ 14 a BBesG) dar. Die Konzeption besteht darin, dass ab dem Jahre 1999 über einen Zeitraum von 15 Jahren durch eine Anpassungsreduzierung der Bezüge der Beamten- und Versorgungsempfänger gegenüber den Tarifbediensteten um jeweils 0,2 %-Punkte ein Kapitalstock aufgebaut wird.

Die Versorgungsrücklagen werden durch die Verminderung der künftigen Besoldungs- und Versorgungsanpassungen nach Maßgabe von § 14 BBesG und § 70 BeamtVG in den Jahren 1999 bis 2013 um durchschnittlich jeweils 0,2 % Punkte aufgebaut. Gleichzeitig werden die so erwirtschafteten Unterschiedsbeträge gegenüber den nicht verminderten Anpassungen den Sondervermögen des Bundes und der Länder zugeführt.

Bisher sind von drei Besoldungs- und Versorgungsanpassungen, nämlich in den Jahren 1999, 2001 und 2002, Anpassungsreduzierungen in Höhe von jeweils 0,2%- Prozentpunkte vorgenommen und die ersparten Aufwendungen den Sondervermögen zugeführt worden. Inzwischen hat der Gesetzgeber durch das Versorgungsreformgesetz 2001 die Erhebung der weiteren Versorgungsrücklage für die Zeit ab dem 1.1.2003 und die folgenden acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung ausgesetzt. Der Gesamtzeitraum der Erhebung der Versorgungsrücklage wurde aber gleichzeitig bis zum Jahre 2017 verlängert.

Der Aufbau der Versorgungsrücklage für die Beamten und Richter folgte den Vorstellungen der seinerzeitigen Bundesregierung, eine wirkungsgleiche Übertragung der Einsparungen im Rentenrecht auf die Beamtenversorgung zu übertragen (dem Gedanken der sozialen Symmetrie folgend). Im Rentenrecht war vorausgegangen die Ende 1997 verabschiedete Rentenreform, die am 1.1.1999 in Kraft trat. Ab dem Jahre 1999 wurde in die Rentenanpassungsformel ein demographischer Faktor eingearbeitet, d.h. bei weiter ansteigender Lebenserwartung der Menschen sollten die Mehrausgaben wegen einer längeren Rentenlaufzeit durch eine niedrigere Anpassung ausgeglichen werden. Die Belastung sollte auf Beitragszahler und Rentner gerecht verteilt werden. Diese Maßnahme hätte eine Absenkung des Rentenniveaus von damals rund 70% im Jahre 2010 auf rund 66% zur Folge gehabt. Im Jahre 2030 wäre es auf rund 64% abgesunken.

Als korrespondierende Maßnahme im Beamtenversorgungsrecht wurde das Versorgungsreformgesetz 1998 mit der bereits erwähnten Versorgungsrücklage geschaffen. Während jedoch das Versorgungsreformgesetz 1998 weiter in Kraft blieb, hat die neue Bundesregierung sofort nach ihrem Amtsantritt mit dem Rentenkorrekturgesetz vom 19. 12. 1998 die Neuregelung der Rentenanpassungsformel um den demographischen Faktor korrigiert und die Anwendung des Gesetzes ausgesetzt.

Im Jahre 2001 hat der Gesetzgeber durch das Altersvermögensgesetz und das Altersvermögensergänzungsgesetz eine Reform der Rentenversicherung beschlossen, die zum 1.1.2002 in Kraft getreten ist. Kernstück dieses Rentenreformkonzepts ist die Eigenvorsorge der Versicherten („Riester-Rente“). Nach der neuen Anpassungsformel wird ein Nettorentenniveau von 67% erreicht. Dieses Rentenniveau kann nur erreicht werden, wenn hinreichend ergänzend privat vorgesorgt wird, also die 4%igen Eigenbeiträge der Versicherten zur ergänzenden privaten Vorsorge geleistet werden. Unter diesen Annahmen betrüge das Nettorentenniveau im Jahre 2020 67%.

Der 2. Versorgungsbericht der Bundesregierung vom September 2001 hat unter Berücksichtigung der Maßnahmen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung (Altersvermögensgesetzes und Altersvermögensergänzungsgesetz) einen weiteren Handlungsbedarf bei der Beamtenversorgung ausgemacht, um die Finanzierung langfristig sicherzustellen. Es wird eine weitere Änderung bei der Beamtenversorgung für notwendig erachtet, obgleich gerade mit dem Versorgungsreformgesetz 1998 eine neue Finanzierungsgrundlage durch den Aufbau einer Versorgungsrücklage eingeführt worden ist. Die Änderungen sollen nach Auffassung des 2. Versorgungsberichts erforderlich sein, um, dem Gebot der sozialen Symmetrie folgend, eine wirkungsgleiche Übertragung der Maßnahmen bei der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung zu erreichen. Die in diesem Bericht vorgeschlagenen Maßnahmen sind im Versorgungsänderungsgesetz 2001 (seit dem 1. 1. 2002 in Kraft) umgesetzt worden. Wesentliche Änderungen sind:

· Die Maßnahmen gelten nicht nur für künftige Versorgungsempfänger, sondern auch bereits für die vorhandenen Pensionäre. Das wird durch folgende Regelungen sichergestellt:

· Der Ruhegehaltssatz beträgt nunmehr für jedes Jahr ruhegehaltfähiger Dienstzeit nur noch 1,79375 v. H. (bisher: 1,875 %) der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge, insgesamt jedoch höchstens 71,75%. Diese Regelung trat am 1.1.2003 in Kraft.

· Bei den vorhandenen Versorgungsempfängern, also denjenigen, die sich am 1.1.2002 bereits im Ruhestand befanden und bei denjenigen, bei denen der Versorgungsfall nach dem 31. 12. 2001 eintritt, bleibt es bei dem bisher geltenden Recht, allerdings mit folgenden Maßgaben: Bei den acht ab dem Jahre 2003 folgenden Versorgungsanpassungen wird die Erhöhung der Versorgungsbezüge in gleichen Schritten abgeflacht. Die Abflachung erfolgt durch einen so genannten Anpassungsfaktor, der z.B. für die erste Anpassung der Versorgungsbezüge einer Anpassung lediglich i. H. v. 0,99458 % vorsieht. Die bis 2002 erbrachte Versorgungsrücklage nach dem bereits erwähnten Versorgungsreformgesetz 1998 i. H. v. 0,6% wird dabei berücksichtigt. Durch diesen geringeren Anstieg des Zuwachses bei der Erhöhung der Versorgungsbezüge wird der Höchstversorgungssatz von derzeit 75% nach und nach auf 71,75% im Jahre 2010 abgesenkt. Konkret bedeutet die Umsetzung dieser Anpassung, dass den Versorgungsempfängern von künftigen allgemeinen Versorgungserhöhungen etwas mehr als 2/3 verbleibt (z.B. bei der Besoldung und Versorgungsanpassung für das Jahr 2003 von allgemein 2,4% verbleibt den Versorgungsempfängern 1,86%; von den letzten Anpassungen zum 1.4. und 1.8.2004 verbleiben jeweils rund 0,46%).

· Das Witwen/Witwergeld wird von 60 auf 55% herabgesetzt. Das gilt grundsätzlich nur für nach dem 31.12.2001 geschlossene Ehen. Bei den Bestandsehen am 1.1.2002 gilt die Absenkung nur, wenn beide Ehegatten unter 40 Jahre alt sind oder wenn die Ehe nach dem 31.12.2001 geschlossen wurde. Als Ausgleich wird ein Kinderzuschlag zum Witwengeld eingeführt, wonach sich das Witwengeld beim ersten Kind um zwei Entgeltpunkte und bei jedem weiteren Kind um einen Entgeltpunkt erhöht, was einer Ruhegehaltssatzerhöhung für die Witwe/Witwer von etwa 1%-Punkt je Kind entspricht (unter der Annahme von zugrundeliegenden Versorgungsbezügen aus der Besoldungsgruppe R2; je geringer die zugrunde liegenden Versorgungsbezüge der Witwe sind desto höher ist der Erhöhungssatz der Versorgungsbezüge je Kind). Voraussetzung ist, dass die Witwe/Witwer das Kind in seinen ersten drei Lebensjahren erzogen haben.

· Der Aufbau der Versorgungsrücklage wird zunächst für acht allgemeine Anpassungen ausgesetzt (§ 14a Abs. 2a BBesG). Der weitere Aufbau der Versorgungsrücklagen mit um jeweils 0,2% verminderten Besoldungs- und Versorgungsanpassungen wird ab 2011 wieder aufgenommen und endet voraussichtlich im Jahr 2017.

[1] Die vorliegende Darstellung ist die redaktionell gekürzte Fassung mit Stand 20.06.04 eines dreiteiligen Vortrages von RFG Hans Wilhelm Hahn, Düsseldorf. Sie ist erschienen in RiStA 4/04, S. 6 ff. Für die Genehmigung zum Nachdruck sei der Redaktion der RiStA (DRB-NRW) gedankt.

[2] Der Rest von Teil 2 und Teil 3 werden in der nächsten MHR erscheinen.