Versorgungsabsenkung ist rechtens^[1]

 Anmerkung zu BVerfG NVwZ 2005, 1294

Leitsatz des BVerfG:

1. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten. Auch gibt es keinen hergebrachten Grundsatz, wonach der Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge betragen müsste.

2. Im Beamtenrecht ist das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen keine ausreichende Legitimation für eine Kürzung der AV.

3. Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung können zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung nur herangezogen werden, soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist.

I.  Rechtlicher Hintergrund

1. Rentenreformen 1999 und 2001

Im Jahre 2001 hat die damalige Bunderegierung (BReg) eine Reform der Rentenversicherung (RV) auf den Weg gebracht, die zum 01.01.2002 in Kraft getreten ist. Kernstück der Reform der RV sind das AltersvermögensG und das AltersvermögensergänzungsG, mit denen eine staatliche Förderung einer kapitalgedeckten privaten Altersvorsorge (AV) der Rentenversicherten eingeführt wurde (sog. Riester-Rente). Nach der neuen Anpassungsformel wird ein Nettorentenniveau von 67 % im Jahre 2030 erreicht sein. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass hinreichend ergänzend privat vorgesorgt wird, also Beiträge der Versicherten für eine private Vorsorge, die nunmehr staatlich bis zu einer Höchstgrenze gefördert werden, geleistet werden.

2. Versorgungsänderungen in der Beamtenversorgung 1998 und 2001

Der Zweite Versorgungsbericht der BReg. v. 12.09.2001 hat weitere Maßnahmen bei der Beamtenversorgung (BV) gefordert, um die Finanzierung der künftig erheblich steigenden Versorgungsausgaben langfristig sicherstellen zu können. Obwohl für die BV gerade mit dem VersorgungsreformG 1998 vom 29.06.98 eine neue Finanzierungsgrundlage durch den Aufbau einer Versorgungsrücklage geschaffen worden ist, hielt der zweite Versorgungsbericht weitere Änderungen der BV für notwendig, um - dem Gebot der sozialen Symmetrie folgend - eine wirkungsgleiche Übertragung der Maßnahmen bei der gesetzlichen RV auf die BV zu erreichen. Der Gesetzgeber folgte diesen Vorstellungen und setzte die vom zweiten Versorgungsbericht der BReg. vorgeschlagenen Maßnahmen durch das Ver­sorgungsänderungsG 2001 vom 20.12.2001 zum 01.01.2002 um. Dabei wurden jedoch die Änderungen bei den Rentenreformgesetzen, die eine Verringerung des Kürzungsvolumens bei den Renten zur Folge hatten, bei der BV nicht berücksichtigt. Während das Ver-sorgungsreformG 1998 weiter in Kraft bleibt, ist mit dem RentenkorrekturG vom 19.12.1998 die Neuregelung der Rentenanpassungsformel um den demografischen Faktor korrigiert und die Anwendung des Gesetzes ausgesetzt worden. In der BV hielt man an dem ursprünglich geplanten Kürzungsvolumen fest und regelte im VersorgÄndG 2001 die Absenkung des Versorgungsniveaus – auch für die bereits sich im Ruhestand befindlichen Versorgungsempfänger – durch eine schrittweise Verringerung des Ruhegehaltssatzes von 75 % auf einen Höchstruhegehaltssatz von nunmehr 71,75 % an. Diese Absenkung wird nach § 69e BeamtVG dadurch erreicht, dass ab dem Jahre 2003 bei den folgenden 7 Versorgungsanpassungen für die Berechnung der Versorgungsbezüge die zugrunde liegenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge mittels eines im Gesetz festgelegten Anpassungsfaktors vermindert werden. Gegen diese Versorgungsanpassungen richteten sich die Verfassungsbeschwerden, die vom BVerfG zurückgewiesen wurden.

II. Wesentlicher Entscheidungsinhalt

Kein Prinzip einer strikten Parallelilät zwischen Besoldungs- und Versorgungsentwicklung

Das BVerfG verneint zunächst einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei der Anpassung der Bezüge eine strikte Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten. Damit verletzt § 69e BeamtVG nicht Art. 33 V GG, auch wenn sich die Bezüge der Aktiven und der Pensionsempfänger aufgrund der Vorschrift in den folgenden Jahren unterschiedlich entwickeln werden. Einen solchen Parallelitätsgrundsatz bei der Anpassung hat es nach den Feststellungen des BVerfG in dem traditionsbildenden Zeitraum nicht gegeben. Damit ist ein hergebrachter Grundsatz im Sinne von Artikel 33 V GG insoweit nicht feststellbar.

Keine Garantie eines Höchstversorgungssatzes von 75 %

Weiter kennt der hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Auffassung des BVerfG - anders als vielfach angenommen - nicht den Grundsatz einer Garantie eines Höchstversorgungssatzes von mindestens 75 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge. Der Versorgungshöchstsatz sei lediglich eine Detailregelung, die keinen zwingenden Bezug zur Angemessenheit der Alimentation aufweise. Der Versorgungshöchstsatz stelle nur für die maßgeblichen Nettobezüge einen Berechnungsfaktor dar, dessen Absenkung nicht zwangsläufig Einfluss auf den Auszahlungsbetrag habe. Eine Verminderung des Ruhegehaltssatzes könne beispielsweise durch eine geringere Besteuerung oder dadurch ausgeglichen werden, dass Zulagen verstärkt Bestandteile der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge würden.

Keine Verletzung des Alimentationsprinzips durch Versorgungsabsenkung

Die dauerhafte Versorgungsabsenkung verletzt auch nicht den Wesensgehalt des Alimentationsprinzips. Dieses Prinzip bedeutet u.a. für die Versorgungsempfänger, dass der Dienstherr verpflichtet ist, auch nach ihrem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst für eine Sicherung eines angemessenen Lebensunterhaltes einzustehen. Allerdings betont das BVerfG erneut den weiten Entscheidungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung seiner verfassungsrechtlichen Pflicht zur angemessenen Alimentierung des Beamten (Ri und StA) und der Versorgungsempfänger zusteht. Diesen Gestaltungsspielraum hat der Gesetzgeber durch die Versorgungsabsenkungen nach Maßgabe des VersorgÄndG 2001 nicht überschritten. Zwar führt das BVerfG aus, dass die Abflachung des Anstiegs der Versorgungsbezüge nach Maßgabe von § 69e BeamtVG bewirkt, dass die Versorgungsbezüge in der Zukunft voraussichtlich hinter der Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Umstände zurückbleiben werden, selbst wenn sie betragsmäßig weiter ansteigen sollten. Diese Maßnahmen führen dazu, dass sich deshalb ihr Lebensstandard relativ verringern wird.

Sachliche Rechtfertigungsgründe für Versorgungsabsenkung

Anschließend prüft das BVerfG, ob für die dauerhafte Senkung des Versorgungsnive­aus eine sachliche Rechtfertigung gegeben ist. Allgemeingültige Maßstäbe dafür, wann eine Rechtfertigung für Alimentationskürzungen anzunehmen sind, entwickelt das BVerfG jedoch nicht. Im Ergebnis hält es die Absenkung des Versorgungsniveaus im Hinblick auf die Entwicklung der gesetzlichen RV für gerechtfertigt.

Steigende Aufwendungen für BV kein Rechtfertigungsgrund

Allerdings sieht das BVerfG eine Rechtfertigungsmöglichkeit für eine Versorgungsabsenkung nicht allein in dem Umstand, dass die Ausgaben in der BV steigen. Denn die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand oder nach politischen Dringlichkeitsbewertungen bemessen lässt. Zu den finanziellen Erwägungen müssen weitere Erwägungen hinzukommen, die im Bereich des Systems der AV liegen. So ist die Inanspruchnahme auch der Beamten und Richter, für die durch das Anwachsen der im Versorgungszeitraum bedingten Mehrkosten im Hinblick auf den Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung sowie die hohe Zahl von Frühpensionierungen grundsätzlich nicht sachfremd. Im Ergebnis verwirft das BVerfG diese Erwägungen aber, weil diese Gesichtspunkte die Beamtenschaft insgesamt betreffen, sie keinen spe­zifischen Bezug zum System der AV aufweisen und daher nicht die Inanspruchnahme allein der Versorgungsempfänger rechtfertigen.

Das BVerfG hält eine Versorgungsabsenkung für verfassungsrechtlich zulässig, weil eine parallele Entwicklung im Bereich der gesetzlichen RV festzustellen ist. Bei der Übertragung in das Beamtenversorgungsrecht ist allerdings den unterschiedlichen Systemen der AV im BeamtenR und im System der gesetzlichen RV Rechnung zu tragen. Eine Rechtfertigung von Absenkungen in der BV mit Entwicklungen im System der gesetzlichen RV ist deshalb nur dann zulässig, wenn dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist. Ein wesentlicher Unterschied der beiden Versorgungssysteme liegt aber darin, dass die Sozialrente lediglich eine Grundversorgung darstellt, die durch (betriebliche) Zusatzleistungen ergänzt wird. Die BV stellt hingegen eine Vollversorgung unter Einschluss von Grund- und Zusatzversorgung dar, ist mithin bifunktional ausgestaltet. Deshalb gewinnt man einen tauglichen Vergleichsmaßstab nur dann, wenn neben der Rente auch die Einkünfte aus einer betrieblichen Zusatzversorgung in die Betrachtung einbezogen werden.

Trotz überschießender Absenkung der BV im Vergleich zur gesetzlichen RV ist die Maßnahme noch zulässig

Nach diesen Maßgaben gelangt das BVerfG zu der Feststellung, dass die Absenkung des Versorgungsniveaus den Umfang der Absenkungen im Bereich der gesetzlichen RV dem Umfang nach überschreitet. Gleichwohl hält das BVerfG die Versorgungsabsenkungen aber gerade noch für zulässig. Die überschießende Versorgungsabsenkung ist noch von der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers gedeckt. Zur Begründung der stärkeren Versorgungsabsenkung verweist das BVerfG zunächst darauf, dass wegen der Unterschiedlichkeit der Versorgungssysteme des SozialversR und des BVersR eine prozentual identische Angleichung nicht verlangt werden kann. Zum anderen konnte der Gesetzgeber das tatsächliche Ausmaß der Veränderung der Absenkungen bei der gesetzlichen RV im Zeitpunkt des Erlasses des VersorgungsänderungsG 2001 nicht sicher abschätzen, so dass eine prognostische Entscheidung erforderlich gewesen ist. Die zwangsläufig eintretenden Ungenauigkeiten und Abweichungen sind bei der Beurteilung des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers zu berücksichtigen.

Als Ausgleich für den dem Gesetzgeber zugebilligten Prognosespielraum fordert das BVerfG aber, dass der Gesetzgeber die Entwicklung weiter zu beobachten habe und bei einer nicht unerheblichen Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung verpflichtet sei, Korrekturen an der Ausgestaltung der Bezüge vorzunehmen. In der Konsequenz bedeutet dies, dass – falls notwendig – die Versorgungsabsenkungen abzumildern sind bzw. die Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG nicht ohne Änderungen weiter aufzubauen ist.

Keine Verletzung des Gleichheitssatzes durch Versorgungsabsenkung

Das BVerfG verneint weiter durch die Versorgungsabsenkungen einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 I GG). Eine ungleiche Behandlung der Versorgungsempfänger im Verhältnis zur Besoldung aktiver Beamter (Ri + StA) ist sachlich gerechtfertigt. Es gibt keinen Anspruch auf eine allgemeine, stets prozentual vollkommene gleiche und gleichzeitig wirksam werdende Besoldungs- und Versorgungsanpassung für alle Besoldungs- und Versorgungsempfänger.

Kein Vertrauensschutz für Pensionäre

Schließlich verstößt die Versorgungsabsenkung weder gegen das Rückwirkungsverbot noch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Der Umstand, dass die Absenkung des Versorgungsniveaus sich innerhalb eines Zeitraums von 7 Jahren vollzieht und nicht mit einem betragsmäßigen Bezügerückgang einhergehen wird, lässt erwarten, dass die Versorgungsempfänger sich den veränderten Umständen anpassen können. Schließlich überwiegt das Anliegen der langfristigen Sicherung des Systems der BV das schützenswerte Vertrauen der Versorgungsempfänger in den Fortbestand der für die Berechnung ihrer Versorgungsbezüge maßgeblichen Faktoren.

III. Bewertung der Entscheidung des BVerfG

Die Einbeziehung der Bestandspensionäre und damit erst recht der versorgungsnahen Jahrgänge in die volle Absenkung des Versorgungsniveaus hat das BVerfG mit dem Urteil vom 27.09.2005 verfassungsrechtlich gebilligt. Der Gesichtspunkt, dass den vorhandenen Versorgungsempfängern keine Möglichkeit einer eigenen Vorsorge zur Sicherung des als unerlässlich angesehenen Lebensstandards mehr verbleibt und sie wie die berufstätige Bevölkerung nicht mehr über die entsprechenden Mittel zur eigenen Vorsorge verfügen, hat das BVerfG nicht als überwiegendes schützenswertes Interesse berücksichtigt.

Enger Spielraum des Gesetzgebers für weitere Versorgungsabsenkungen

Mit diesem Urteil hat das BVerfG dem Gesetzgeber signalisiert, dass auf dem Gebiet der beamtenrechtlichen Versorgung Reformen verfassungsrechtlich zulässig sind. Allerdings hat das BVerfG für künftige Reformen der BV in der Form weiterer Niveauabsenkungen Schranken gezogen. Es ist damit seiner bisherigen Rechtsprechung zu Art. 33 V GG gefolgt.

Besoldung und Versorgung sind hiernach nämlich keine Sozialhilfeleistungen des Staates. Eine Besoldung und Versorgung nach Kassenlage ist verfassungswidrig.

Der verfassungsrechtliche Maßstab der Alimentation des Beamten wird von dem das Wesen des Beamtenrechts prägenden Abhängigkeitsprinzip zwischen der Alimentationspflicht des Dienstherrn und der umfassenden persönlichen Inpflichtnahme des Beamten geprägt. Das Beamtenverhältnis bindet den Beamten seit jeher in personeller Hinsicht umfassend rechtlich ein. Das Alimentationsprinzip ist wechselseitig.

Das bedeutet im einzelnen: Der politischen Treuepflicht des Beamten gegenüber dem Staat und seiner Verfassung und seiner Pflicht, seine Schaffenskraft lebenslang dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen, steht andererseits die Pflicht des Dienstherrn gegenüber, den Beamten und seine Familie lebenslang Amts angemessen zu alimentieren. Durch eine Kürzung der Alimentation darf also weder die Konsolidierung der allgemeinen Haushaltslage noch die Senkung der Versorgungslasten unmittelbar als wesentliches Ziel verfolgt werden.

Besoldung und Versorgung der Beamten sind also kein Sparpotential des Gesetzgebers.

Verfassungswidrig ist demgemäß auch das Ziel, durch Besoldungs- und Versorgungskürzungen die Versorgungslasten unmittelbar zu senken. Die Folgen der demographischen Entwicklung und der starken Expansion des öffentlichen Dienstes in der Vergangenheit sind nicht allein gleichsam als Sonderopfer von der Beamtenschaft allein zu tragen.

Weitere Kürzungen des Ruhegehaltssatzes oder der Gesamtversorgung – wie sie unlängst in der Öffentlichkeit von dem Vorsitzenden der „Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme“ Prof. Dr. Rürup gefordert worden sind (vgl. FAZ v. 20.03.2006, S. 11) – dürften erst dann möglich sein, wenn parallel deutliche weitere Rentenabsenkungen in der gesetzlichen RV erfolgen sollten. M.E. dürfte der Spielraum des Gesetzgebers aber nicht allzu groß sein. Denn angesichts der in den letzten Jahren schon vollzogenen realen Einschnitte in den Lebenseinkommen der Beamten mitsamt der Minderung der jährlichen Sonderzahlungen – derzeit ist in NRW nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung eine weitere Kürzung der Sonderzahlung auf nur noch 30 % der maßgeblichen Dezemberbezüge für die aktiven Bediensteten ab der Besoldungsgruppe A 9 geplant – und insbesondere den Kürzungen bei den Versorgungsbezügen dürfte der Raum für weitere Absenkungen wegen der ansonsten eintretenden Verletzung des Kerngehaltes des Alimentationsprinzips gering sein.

Der Alimentationsgrundsatz schützt den Beamten und Richter nämlich vor grenzenlosen Versorgungsabsenkungen. Dies gilt vor allem, weil die Versorgungsabsenkung schon jetzt deutlich über die Absenkungen im Bereich der gesetzlichen RV hinausgeht (s.o.). Jedenfalls ist die Begründung des Gesetzgebers, mit der er – insoweit dem Zweiten Versorgungsbericht der BReg. folgend – die Versorgungsabsenkung begründet hat, nämlich hierdurch die steigenden Ausgaben in der BV abzufedern, in dieser Form eindeutig verfassungswidrig.

Die Ausführungen des BVerfGs legen deshalb den Schluss nahe, dass derzeit nicht mehr viel Spielraum für weitere Versorgungsabsenkungen bleibt. Es ist daher sehr zweifelhaft, ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, zur nachhaltigen Finanzierung der Versorgung weitere Absenkungen des Versorgungsniveaus vorzunehmen.

Alimentationsgrundsatz verbietet Perso-

nalgewinnung nach Billiglohnprinzipien

Eine weitere wesentliche Erkenntnis folgt aus dem Urteil des BVerfG vom 27.09.2005: Bei Reformen im Besoldungs- und Versorgungsrecht darf sich der Gesetzgeber nicht allein von Kostendämpfungsgesichtspunkten leiten lassen. Wenn sich der Gesetzgeber für ein Berufsbeamtentum entscheidet, so darf er dieses durch Qualitätsminderung bei der Personalgewinnung nicht schleichend aushöhlen. Besoldung und Versorgung müssen wegen des verfassungsrechtlich verankerten Grundsatzes der Bestenauslese so ausgestaltet sein, dass das Berufsbeamtentum und das Berufsrichtertum für überdurchschnittliche Bewerber attraktiv bleibt.

Hans Wilhelm Hahn