Veranstaltungsreihe Europarecht

Organisiert von dem Hamburgischen Richterverein, der Vereinigung hamburgischer Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen und dem Hamburgischen Anwaltverein in Zusammenarbeit mit dem Info-Point Europa in Hamburg

Aktuelle Rechtsfragen zum Aufenthaltsrecht und zur sozialen

Absicherung

Am 12. Mai 2003 wurde die Veranstaltungsreihe „Europarecht“ mit einem Vortrag zum Thema „Aktuelle Rechtsfragen zum Aufenthaltsrecht und zur sozialen Absicherung“ in den neuen Räumlichkeiten des OVG Hamburg fortgesetzt. Vor den etwa 45 Teilnehmern sprach Prof. Dr. Klaus-Dieter Borchardt, der sich in seiner Tätigkeit für die Europäische Gemeinschaft intensiv mit sozialrechtlichen Fragen befasst hat. Vertiefend stellte VRiVG Christian Grube unter der
Überschrift „Die sozialen Vergünstigungen nach der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates“ einige Fälle des EuGH dar, die von ihm an das deutsche Recht angepasst worden waren.

Nach einleitenden Worten von RiVG Gundolf Wagner und dem Leiter des Info-Point Europa in Hamburg, RA Hans Arno Petzold, griff Prof. Borchardt aus der umfangreichen europarechtlichen Materie jüngste Entwicklungen des Aufenthaltsrechts und der grenzüberschreitenden Krankenleistungen auf.

Das Aufenthaltsrecht war ursprünglich nur Personen und ihren Angehörigen gewährt, die sich als Arbeitnehmer oder Selbständige wirtschaftlich betätigen. Einen Bedeutungszuwachs, so Prof. Borchardt, habe das Aufenthaltsrecht Anfang der Neunziger Jahre im Zuge der Vollendung des Binnenmarkts erfahren. Nachdem die Notwendigkeit zu Tage getreten sei, auch den Aufenthalt von Personen zu regeln, die sich aus nicht wirtschaftlichen Gründen in einen anderen Mitgliedstaat begeben, habe die Kommission die Richtlinien über das Aufenthaltsrecht (EWG 90/364), über das Aufenthaltsrecht der aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenen Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätigen (EWG 90/365) und über das Aufenthaltsrecht der Studenten (EWG 93/96) erarbeitet.

Der entscheidende Schritt der Verankerung eines allgemeinen Aufenthaltsrechts für Unionsbürger sei durch die Einführung der Unionsbürgerschaft erreicht worden. Zwar habe diese ursprünglich nur dem symbolischen Zweck dienen sollen, den Bürgern die abstrakte Europäische Union näher zu bringen. Der EuGH habe aber in seiner Funktion als Motor des Gemeinschaftsrechts Art. 18 EG als Ansatz für die Entwicklung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts genommen. Für dessen Entstehung sei lediglich der Status als Unionsbürger erforderlich.

Es sei aber unklar, ob Art. 18 EG als Auffangrecht nur eingreife, wenn die Grundfreiheiten nicht einschlägig sind, oder ob es sich dabei um eine Grundnorm handele, die nur beim Vorliegen einer besonderen Regelung wie den Grundfreiheiten punktuell derogiert werde. Die praktischen Auswirkungen dieser auf den ersten Blick rein dogmatischen Frage illustrierte Prof. Borchardt mit einigen Fällen des EuGH.

Im Anschluss daran ging Prof. Borchardt auf die Visapflicht für Ehegatten aus Drittstaaten ein, der in der täglichen richterlichen Praxis eine besondere Bedeutung zukomme. Den Grundsatz der Visapflicht für Ehegatten aus Nicht-EU-Staaten habe der EuGH zwar anerkannt, aber in mehreren Urteilen aufgelockert. Als Beleg zitierte der Vortragende die Entscheidung Baumbast und R[1] aus dem September 2002, wonach bei der Gewährung des Aufenthaltsrechts der besondere Schutz der Familie aus Art. 8 EMRK zu beachten sei. Wenn sich das Kind eines Drittstaatsangehörigen rechtmäßig auf Grund des Gemeinschaftsrechts in einem Mitgliedstaat aufhalte, könne den Eltern, die tatsächlich die Personensorge wahrnehmen, das Aufenthaltsrecht dort nicht versagt werden.

Prof. Borchardt wies auf die vielfältigen denkbaren Fallkonstellationen im Zusammenhang mit Visa hin, von denen ein Teil kürzlich in der Rechtssache MRAX[2] vom EuGH entschieden worden sei, etwa die Frage, ob eine Abschiebung möglich sei, wenn ein Drittstaatsangehöriger mit einem Visum legal eingereist sei und seinen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung erst nach Ablauf des Visums gestellt habe.

Dem Bedeutungszuwachs des Aufenthalts nicht wirtschaftlich tätiger Personen entsprechend legte Prof. Borchardt den Schwerpunkt seiner Rechtsprechungsübersicht zum sekundären Aufenthaltsrecht auf Urteile zu den drei Richtlinien für diesen Personenkreis. Übereinstimmend wird in den Rechtsakten vorausgesetzt, dass der Unionsbürger ausreichende Mittel nachweist. Im Urteil Kommission/Italien[3] hat der EuGH bestätigt, dass dafür lediglich eine schriftliche Glaubhaftmachung erforderlich sei. Trotz dieser klaren und relativ geringen Anforderungen, so Prof. Borchardt, ergäben sich in der Praxis erhebliche Schwierigkeiten. Wie die Berichte über die Umsetzung der drei Richtlinien aus den Jahren 1999^[4], 2001^[5] und 2003^[6] zeigten, seien der vollständigen Umsetzung der Richtlinien in den Mitgliedstaaten noch vielfach administrative und rechtliche Hindernisse bereitet. 

Bei der Frage des ausreichenden Versicherungsschutzes, der zweiten Bedingung für das Aufenthaltsrecht nach den Richtlinien  (EWG) 90/364, 365 und (EG) 93/96, hob Prof. Borchardt erneut das Urteil Baumbast und R hervor. Darin war auch der Fall eines deutschen Staatsangehörigen zu beurteilen, der in Großbritannien wohnte und nicht mehr als Arbeitnehmer tätig war. Die britische Verwaltung verweigerte die Ausstellung einer Aufenthaltsgenehmigung mit der Begründung, dass sein Versicherungsschutz zwar in Deutschland umfassend sei, aber nicht auch die nach britischem Recht erforderliche Notfallversorgung garantiere. Der EuGH sah in dieser Bedingung einen Verstoß gegen Artikel 18 Absatz 1 EG. Diese Vorschrift sei hinreichend bestimmt, um jedem Unionsbürger unmittelbar ein Aufenthaltsrecht zu gewähren. Die Schranken für die Wahrnehmung dieses Rechts seien an den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und insbesondere der Verhältnismäßigkeit zu messen. Das Erfordernis der Notfallversorgung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff dar.

Die Kommission hat unlängst einen Entwurf für die Zusammenfassung des derzeit zersplitterten Aufenthaltsrechts in einem Rechtsakt vorgelegt.^[7] Die Bedingungen des Existenzminimums und des Krankenversicherungsschutzes sollen nach dem Vorschlag weiterhin konstitutive Voraussetzung des Aufenthaltsrechts für Personen bleiben, die nicht Arbeitnehmer oder selbständig erwerbstätig sind.

Bei der Frage der Krankenversicherungen hob Prof. Borchardt die Bedeutung der Urteile des EuGH in den Rechtssachen Kohll[8] und  Decker[9] aus dem Jahr 1998 hervor. Luxemburgischen Staatsangehörigen war eine zahnärztliche Behandlung in Deutschland bzw. der Bezug von Brillengläsern aus Frankreich von dem nationalen Sozialversicherungsträger versagt worden. Der EuGH befand jeweils, dass die Genehmigungspflicht eine unzulässige Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs bzw. der Warenverkehrsfreiheit darstelle.

Anfangs war unklar, ob der Ausspruch des EuGH auch im deutschen Sozialsystem Geltung beanspruchen kann, das anders als das luxemburgische System nach dem Sachleistungsprinzip funktioniert. Danach hat der Patient Anspruch auf die Erbringung der medizinischen Leistung, die Kostenübernahme wird im Vertrag zwischen der Krankenkasse und dem Sachleistungserbringer abgewickelt. Prof. Borchardt wies anhand der Folgeentscheidungen nach, dass die Ausgestaltung des nationalen Gesundheitssystems für die Anwendung der Grundfreiheiten unbeachtlich ist. 

Die Entscheidungen Kohll und Decker befassten sich mit ambulanten medizinischen Leistungen. Bei stationären Krankenhausleistungen beanstandete der EuGH das Genehmigungserfordernis hingegen nicht grundsätzlich. In der Entscheidung Smits und Peerbooms[10] hielt das Gericht die niederländische Erlaubnispflicht für eine stationäre Krankenhausversorgung im Ausland für gerechtfertigt, da sie eine qualitativ hochwertige Krankenhausversorgung aufrecht erhalte und die finanzielle Stabilität des Krankenversicherungssystems gewährleiste. Eine Erlaubnis war daran gebunden, dass die gewünschte Behandlung in ärztlichen Kreisen üblich und nicht rechtzeitig innerhalb der Niederlande zu erlangen war. Prof. Borchardt führte im Hinblick auf diese beiden Voraussetzungen aus, dass der EuGH eine sehr restriktive Auslegung vorgenommen habe und damit hohe Anforderungen an die Versagung einer Genehmigung stelle. Die Beurteilung der Üblichkeit sei vom Sozialrichter voll nachprüfbar. Für den Nachweis der Nichterreichbarkeit der Krankenleistung im Staat der Versicherung sei eine Glaubhaftmachung ausreichend.

Die in der gerichtlichen Praxis bedeutsame Frage nach der Höhe der Kostenerstattung ließ Prof. Borchardt auf die Entscheidung Vanbraekel eingehen. Darin hielt der EuGH fest, dass der nationale Versicherungsträger einen Zuschuss geben müsse, wenn die Kosten für eine Behandlung in einem anderem Mitgliedstaat nach dessen nationalen Recht eine geringere Erstattung nach sich zieht als im Staat der Versicherung.

Die Aktualität des Themas der grenzüberschreitenden Krankenleistungen zeigt auch die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Müller-Fauré[11], die nur einen Tag nach der Vortragsveranstaltung erging. Darin wurde das Urteil Smits und Peerbooms bestätigt und auch ausdrücklich die Geltung dieser Grundsätze im Sachleistungssystem festgestellt.

Im zweiten Teil der Veranstaltung übertrug VRiVG Christian Grube aktuelle Entscheidungen des EuGH auf die deutsche Rechtslage und knüpfte damit an die Ausführungen von Prof. Borchardt an.

In leicht abgewandelter Form stellte der Redner zunächst die Entscheidung Grzelczyk[12] vor. Dieser belgische Staatsangehörige hatte drei Jahre in Frankreich studiert und sich durch Nebentätigkeiten finanziert. Im vierten Jahr beantragte er Sozialhilfe, da er aufgrund der Prüfungsbelastung keine ausreichenden Eigenmittel mehr verdienen konnte. Herr Grzelczyk war nicht Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung (EWG) 1968/1612, so dass er das Existenzminimum nicht als soziale Vergünstigung im Sinne des Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung in Anspruch nehmen konnte. Der EuGH leitete zunächst ein Recht des Klägers auf die eingeforderte Leistung aus Art. 12 i.V.m. Art. 18 EG her diskutierte danach, dass die Legalisierung des Aufenthalts in der Studentenrichtlinie (EG) 93/96 u.a. bedingt, dass ausreichende Mittel zur Deckung des nationalen Existenzminimums zugesichert werden. Da diese in der Person des Klägers nicht vorhanden waren, drohte bei Entscheidung zugunsten Grzelczyks ein Konflikt mit den aufenthaltsrechtlichen Mindestanforderungen. Den EuGH hinderte dies nicht, dem Kläger den Anspruch auf das Existenzminimum zuzusprechen. Der Aufnahmestaat sei zu einem gewissen Grad an finanzieller Solidarität gegenüber dem zugewanderten Unionsbürger verpflichtet, der vorliegend nicht überschritten sei. Die Voraussetzung des Existenzminimums in den nicht wirtschaftlichen Aufenthaltsrichtlinien wolle lediglich verhindern, dass der Mitgliedstaat “über Gebühr” belastet werde.

Der zweite Fall war dem Urteil O´Flynn[13] nachgebildet. In der Fassung von VRiVG Grube war darin über die Bestattungskosten eines griechischen Staatsangehörigen zu entscheiden, die nach deutschem Recht nur erstattungsfähig waren, wenn die Beisetzung im Inland stattfand. Der EuGH hatte zum
Originalfall entschieden, dass darin eine mittelbare Diskriminierung zu sehen sei. Ausländische Staatsangehörige neigten auf Grund der familiären Bindungen weit häufiger dazu, ihre Angehörigen im Ausland bestatten zu lassen. Der Zweck des Gesetzes, die Entlastung von den Kosten der Bestattung könne auch im Ausland erreicht werden.

Für den dritten Fall, der sich mit dem Unterhaltsvorschussgesetz befasste und an die Entscheidung Humer[14] angelehnt war, blieb nur noch wenig Zeit. Grube hielt fest, dass die Regelung des Gesetzes insofern gemeinschaftsrechtswidrig sei, als die Leistung an den Wohnsitz geknüpft werde. Die mittelbare Diskriminierung sei darin zu sehen, dass Unionsbürger ihren Wohnsitz häufiger im Ausland hätten als Inländer und daher in größerem Maße von den Gewährleistungen des Gesetzes ausgeschlossen seien.

Im Anschluss an die Vorträge entspann sich eine lebhafte Diskussion unter den Anwesenden, die sich auch mit den Fällen von VRiVG Grube befasste. Dabei wurde ein Blick in die Zukunft des gemeinschaftlichen Aufenthalts- und Sozialrechts geworfen. So diskutierten die Teilnehmer über die Möglichkeit, durch die Gewährleistungen der
Unionsbürgerschaft eine soziale Grundsicherung zu erreichen. Es bestand zudem Einigkeit, dass in der Entscheidung Grzelczyk ein Meilenstein der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts liege. Die darin festgestellte Solidaritätsverpflichtung benötige, so Prof. Borchardt, aus zukünftigen Urteilen lediglich noch die Ergänzung durch eine Klausel, mit der die missbräuchliche Inanspruchnahme von Sozialleistungen verhindert werden könne.

Er sprach sich zum Abschluss der Veranstaltung dafür aus, auch sog. Inländerdiskriminierungen unter die Grundfreiheiten zu subsumieren. Der Begriff bezeichnet die Situation, dass ein Inländer schlechter gestellt wird als ein Ausländer, der die Rechte aus den Grundfreiheiten geltend macht. Anders als der Inländer unterliegt dieser nicht mehr allen Bestimmungen des nationalen Rechts. Prof. Borchardt wies darauf hin, dass der EuGH jedoch die gemeinschaftsrechtliche Sanktionierung der Inländerdiskriminierung bislang stets abgelehnt habe und auch keine Anzeichen für ein Abweichen von dieser ständigen Rechtsprechung erkennen lasse. Diese Forderung griff der RiVG Wagner in seinem Schlusswort auf und zitierte einen Aufsatz von Prof. Borchardt. Wenn die Inländerdiskriminierung als gemeinschaftsrechtlich verboten anerkannt werde „sind auf dem die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten verbindenden Band der Unionsbürgerschaft die Gemeinschaftsrechte eingeschrieben; das Recht verbindet nicht mehr nur die Mitgliedstaaten in der EU, sondern auch deren Staatsangehörige.“^[15] In diesem Sinne klang die Veranstaltung bei einem Glas Wein und weiteren fachlichen Gesprächen aus.

Näheres und weitere Informationen zu Europa finden Sie auch auf der Homepage des Info-Point Europa Hamburg, www.infopoint-europa.de.

RA Hans Arno Petzold

und RRef. Andreas Bassen