Übernahme

des Handelsregisters

durch die Handelskammer?

Ein altes Thema erlebt eine Neuauflage: Am 13. Mai 2003 hat der Hamburger Senat eine Bundesratsinitiative beschlossen, mit der bundesweit eine Übertragung der Handelsregister auf die Industrie- und Handelskammern ermöglicht werden soll. Durch eine gesetzliche Öffnungsklausel soll allen Bundesländern gestattet werden, die jeweils regional zuständige Handelskammer mit der Führung des Registers zu beauftragen.

Eine Verlagerung des Handelsregisters zur Handelskammer ist rechtlich problematisch. Vorteile für Unternehmen und Öffentlichkeit oder positive Finanzierungseffekte sind nicht zu erwarten. Vielmehr ist mit erheblichen Zusatzkosten für die öffentlichen Haushalte zu rechnen. Das Handelsregister Hamburg arbeitet nach Einführung der Vollautomation und der Einheitssachbearbeitung im Jahre 2002 in besonderem Maße wirtschaftlich, produktiv, effizient und schnell.

1. Keine neue Idee

Die Idee der Übertragung ist nicht neu. Bereits 1992 hat der DIHT diese Idee vorgetragen. Die Justizministerkonferenz hat daraufhin in den Jahren 1992 und 1994 die Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Handelsrecht und Handelsregister“ eingerichtet. Deren Abschlussbericht (1995) riet von einer Übertragung ab und schlägt vielmehr eine weitere Automatisierung des Handelsregisters vor.

2. Eingriffsverwaltung durch Selbstverwaltungskörperschaften?

Die Registerführung gehört nicht zu den Kernaufgaben der Justiz und kann deshalb insbesondere in Verfolgung des Ziels eines „schlanken Staates“ auf andere Stellen übertragen werden. So wird in anderen Ländern Europas das Registerwesen nicht nur von Gerichten, sondern auch von Behörden oder Handelskammern wahrgenommen. Ein Entwurf des Bundesrats zur Änderung des EGHGB und der Einführung eines Modellversuchs ist schon im Jahre 1998 nicht Gesetz geworden. Er fiel der Diskontinuität anheim. Jetzt gibt es einen neuen Entwurf.

Das Registergericht fällt - insbesondere bei Eintragungen oder Löschungen von Kapitalgesellschaften - konstitutiv wirkende Entscheidungen von erheblicher rechtlicher Tragweite. Die registergerichtlichen Sanktionsinstrumente (Zwangs- und Ordnungsgelder) sind bei Wahrnehmung durch die Exekutive dem Bereich der klassischen Eingriffsverwaltung zuzurechnen. Es erscheint zweifelhaft, ob die Einräumung derart erheblicher Eingriffsbefugnisse von den Grenzen der Selbstverwaltungsautonomie der Handelskammern gedeckt ist. Dies gilt insbesondere für die Wahrnehmung dieser Befugnisse gegenüber Nichtmitgliedern wie etwa Handwerkern, Genossenschaften oder Anwalts-GmbH's (vgl. Stellungnahme des DRB, DRiZ 1995, 118, 119; Ulmer, ZRP 2000, 47, 49 ff.).

3. Gefahr des Entstehens einer "Rechtsprechung minderer Qualität"

Das Handelsregister ist nicht nur eine Informationsquelle, sondern muss ein verlässlich geführtes Publizitäts- und Dokumentationsmittel mit einem Höchstmaß an Richtigkeits­gewähr und ein unabhängiges und neutrales Kontrollinstrument sein. Besondere Bedeutung kommt dem öffentlichen Glauben zu, den das Handelsregister nach § 15 HGB begründet. Die Neueintragungen von Kapitalgesellschaften haben konstitutive Wirkung. Die Prüfungsfunktion im Recht der Kapitalgesellschaften durch unabhängige Richter ist im Handelsregister deswegen von zentraler Bedeutung.

Es hat sich eine auf hohem Niveau stehende Rechtsprechung der Registerrichter und Registerrechtspfleger herausgebildet, deren Qualität, Kontinuität und Verlässlichkeit besonders in der Notarschaft Anerkennung finden. Die Notare schätzen den fachlichen Diskurs mit den anerkannt hoch qualifizierten Registerrichtern. Entsprechend wird eine Übertragung des Registers auf die Handelskammern von der Bundesnotarkammer, dem Deutschen Notarverein und der Hamburgischen Notarkammer entschieden abgelehnt. Eine ungebrochene Fortführung des erlangten hohen Standards nach einer Übertragung des Registers wird wahrscheinlich schwierig, zumal wenn eine kostengünstige Registerführung angestrebt wird.

Um den hohen Bestand von Personenhandelsgesellschaften und Einzelfirmen zu bewältigen, sind nicht nur ein überdurchschnittlicher Einsatz, sondern auch hochspezialisierte Kenntnisse des Handels- und Gesellschaftsrechts (HGB, GmbHG, AktG, UmwG) erforderlich. Diese sind seitens der Richter und Rechtspfleger vorhanden, wie immer wieder aus Kreisen der Notarschaft bestätigt wird.

Die Handelskammer bringt nur geringes know-how im Gesellschafts- und Registerrecht ein, ihr Schwerpunkt liegt im Firmenrecht. Sie besitzt weder die organisa-torischen, noch die personellen Voraussetzungen für eine Übernahme und ist darauf angewiesen, Mitarbeiter des Handelsregisters zu übernehmen. Anderenfalls wäre ein von Anfang an funktionierendes Handelsregister bei der Handelskammer nicht vorstellbar.

4. Gefahr der Vernichtung von Arbeitsplätzen

Nach einem Urteil des EuGH dürfen deutsche Registergerichte nur kostendeckende Gebühren verlangen. Das würde auch für die Handelskammer gelten. Die entsprechende Novellierung der Kostenordnung liegt im Entwurf vor. Um gleichwohl eine höhere Wirtschaftlichkeit zu erzielen, bestünde die Gefahr des Aufbaus eines „Billigpersonal-Apparates“ auf Seiten der Handelskammer, bei dem nur der Abteilungsleiter ein Volljurist ist, nicht aber die Bearbeiter von Kapitalgesellschaften. Dadurch würde die Gleichwertigkeit von gerichtlicher Registerführung und solcher durch die Handelskammer in Frage gestellt. Ein "Handelsregister Light" wäre geschaffen.

Es ist zu besorgen, dass die Handelskammern versuchen werden, den personellen Aufwand zu Lasten der Qualität der Eintragungen (und zugunsten einer - nach dem EuGH unzulässigen - Gewinnmaximierung) drastisch zu reduzieren. Das käme einer Vernichtung von Arbeitsplätzen gleich.

5. Gefahr von Interessenkonflikten, dadurch entstehen Risiken für Marktteilnehmer und Kreditgeber

Die Handelskammern werden im derzeitigen Registerverfahren häufig um gutachterliche Stellungnahmen gebeten. Diese Aufgabenteilung (Gutachten der Handelskammer - Bewertung und Prüfung durch ein neutrales staatliches Gericht) hat sich bewährt. Die Vereinigung der beiden logisch zu trennenden Aufgaben in einer Hand würde die Transparenz des Entscheidungsprozesses und die Akzeptanz der Ergebnisse beeinträchtigen.

Es bestünde die Gefahr mangelnder Objektivität und Neutralität der Handelskammer gegenüber den Interessen ihrer eigenen Kammermitglieder als Antragsteller von Anmeldungen, z.B. bei wirtschaftlich bedeutsamen gesellschaftsrechtlichen Vorgängen. Die Trennung von begutachtender (Handelskammer) und entscheidender Stelle (Amtsgericht) wäre aufgehoben. Eine spürbar „eintragungsfreundlichere“ Praxis der Handelskammer birgt entsprechend höhere Risiken für Rechtsverkehr, Gläubiger und Kapitalanleger.

Es muss damit gerechnet werden, dass die Handelskammern im Interesse eines zügigen, "kundenfreundlichen" Registerverfahrens sowie im Hinblick auf die Kosteninteressen ihrer Mitglieder die Anforderungen an die Prüfung der Registeranmeldungen unter Ausnutzung vorhandener Beurteilungsspielräume reduzieren werden. Wirtschaftspolitisch ist eine Absenkung der Kontrollmaßstäbe für den Marktzutritt neuer Unternehmen jedoch nicht wünschenswert. Insbesondere bei Sachgründungen besteht das Risiko, dass Unternehmen ohne die gesetzlich vorgesehene Kapitalausstattung am Markt teilnehmen und Vertragspartner sowie Fremdkapitalgeber hierdurch Schaden erleiden.

6. Gefahr der Rechtszersplitterung

Wenn eine Öffnungsklausel Gesetz werden würde, so würden nur einzelne Bundesländer davon Gebrauch machen. Unterschiedliche Zuständigkeitsregelungen der Bundesländer - einschließlich ggf. unterschiedlicher Rechtswege sowie voneinander abweichender obergerichtlicher Rechtsentwicklungen - sind jedoch nicht wünschenswert. Das gilt insbesondere für einen wirtschaftsrechtlich geprägten Bereich wie das Handelsregister, der von länderübergreifenden Sachverhalten geprägt wird.

Der Gesetzesentwurf sieht in einem neu gefassten § 125a FGG vor, dass für den Fall der Übertragung auf die Handelskammer nicht das gerichtliche Rechtsmittelverfahren des FGG gilt. Das übertragende Bundesland muss vielmehr ein eigenes Verwaltungsverfahren einrichten. Die Folge wäre, dass dann letztlich die Verwaltungsgerichte entscheiden müssten. Ein weiterer Interessenkonflikt ist vorprogrammiert: Über die jährlich nach § 11 HGB zu treffende Auswahl der Veröffentlichungsblätter entscheidet nicht mehr das Gericht, sondern die Handelskammer. Alle Zeitungsverlage sind jedoch gleichzeitig (zahlende) Mitglieder der Handelskammer. Auch die Gebühren für Eintragungen müssten eigens geregelt werden, denn die Kostenordnung darf nur im gerichtlichen Verfahren Anwendung finden. Damit ist eine Zersplitterung der Registerlandschaft nicht auszuschließen.

Eine völlige Übertragung lässt sich allerdings nicht erreichen: Zahlreiche Verfahren nach §§ 145 ff. FGG müssen als Rechtsprechung im Sinne des Art. 92 GG bei den Gerichten verbleiben. Außerdem würde die Führung weiterer Register, etwa des Vereinsregisters, den Gerichten verbleiben, so dass eine völlige Entlastung der Justiz vom Registerwesen nicht zu erreichen sein wird.

7. Verlust von Investitionskosten und Rückschritte beim Service

Der DIHT-Vorschlag zur Übernahme des Handelsregisters aus dem Jahr 1991 wurde damit begründet, dass angesichts der technisch antiquierten Ausstattung der Registergerichte zur Beschleunigung und Flexibilisierung des Registerverfahrens sowie zur Ermöglichung landes- und bundesweiter Auskunftsanfragen die Privatisierung erforderlich sei. Zwischenzeitlich sind erhebliche Anstrengungen zur Modernisierung des Handelsregisters unternommen worden. Die Investivausgaben zur Einführung des neuen "RegisStar"-Verfahrens haben allein in Hamburg in den Jahren 2001 und 2002 ca. 1,7 Mio. DM betragen, davon ca. 380.000 DM Software-Entwicklungskosten.

Da die Software RegisStar auf die gerichtlichen Arbeitsabläufe zugeschnitten ist, müsste im Fall einer Auslagerung des Registers zur Handelskammer die Software in wesentlichen Teilen oder vollständig neu konzipiert und programmiert werden. Die Kosten hierfür müsste die Handelskammer Hamburg voll tragen; demgegenüber musste Hamburg im Rahmen der Beteiligung am RegisStar-Verbund nur einen geringen Teil der Entwicklungs-Gesamtkosten von mehr als 5 Mio. DM übernehmen. Der Zeitaufwand für eine Neuprogrammierung wäre erheblich. Andererseits müsste sich die Länderjustizministerien wegen der beim Gericht verbleibenden Bereiche Vereins- und Partnerschaftsregister nach wie vor an den Kosten der Pflege und Weiterentwicklung der RegisStar-Software beteiligen.

Hamburg müsste bei einem Austritt aus dem Länderverbund RegisSTAR auch die Software entschädigungslos an den Verbund zurückgeben. Alle Investitionen anlässlich der Einführung der Automation wären vergeblich getätigt. Eine Veräußerung der Software an Dritte ist vertraglich ausgeschlossen. Alle Rechte an der Software liegen bei dem Verbund der Anwenderländer. Die Handelskammer müsste Kosten für eine neue Software aufbringen. Nach der derzeitigen Rechtslage wäre die Handelskammer sogar gehindert, den Hamburger Datenbestand zu übernehmen.

8. Entstehung weiterer Kosten bei den abgebenden Ländern

Neben den oben genannten Kosten und dem Aufwand für die Organisationsumstellung, Umzüge, den Know-How-Transfer zur Handelskammer sowie ggf. unnötige Mietausgaben des Registergerichts würden insbesondere erhebliche unnötige Personalausgaben entstehen. Die meisten Mitarbeiter des Registergerichts - insbesondere Richter und Rechtspfleger - würden weder an die Handelskammer abgegeben noch freigesetzt werden können. Ein schrittweiser Abbau des Mitarbeiterbestands innerhalb der Justiz wäre entsprechend der normalen Fluktuation nur schrittweise über mehrere Jahre möglich.

9. Die Justiz gibt ohne Gegenleistung einen Bereich ab, der immer kostendeckend sein wird

Die Handelsregister hatten in den Zeiten vor der Entscheidung des EuGH vom 02.12.1997 (Az. C-188/95), als noch die Gebühren der "alten" Kostenordnung erhoben wurden, erhebliche Einnahmeüberschüsse. Diese bestehen heute auf Grund der zur Zeit geltenden vorläufigen Gebühren noch immer, allerdings in geringerem Maße. Durch die Automatisierung des Handelsregisters sind darüber hinaus erhebliche Personaleinsparungen erzielt und neue Einnahmequellen (Beauskunftung über das Internet) erschlossen worden. Die Entscheidung des EuGH legt den Gesetzgebern die Pflicht auf, für kostendeckende Gebühren zu sorgen. Die Mitgliedstaaten dürfen diese Gebühren jedoch in regelmäßigen Abständen auf Kostendeckung überprüfen und anpassen. Damit erkennt der EuGH aber den Bundesländern auch das Recht zu, solche kostendeckenden Gebühren zu fordern. Ein kostendeckendes Verfahren ist damit gesichert. Ein Outsourcing des Handelsregisters wäre nicht attraktiv. Das gilt insbesondere für Hamburg: Auf Grund des historisch bedingten Vorhandenseins von sog. "Vorbereitern" (heute nennen wir sie "spezialisierte Einheitssachbearbeiter") sind Rechtspfleger und Richter - im Vergleich der großen Registergerichte der Bundesrepublik untereinander - besonders produktiv: Neben den Einheitssachbearbeitern der Geschäftsstellen, die bereits einfache Vorerfassungen (z.B. neue GmbHs, Geschäftsführerwechsel etc.) vornehmen, erfassen die Vorbereiter auch die Texte der schwierigen Eintragungen. Den Rechtsanwendern obliegt dann "nur" noch die Prüfung der als Entwurf erfassten Eintragungen unter rechtlichen und inhaltlichen Gesichtspunkten. Der wirtschaftliche Effekt dieser "Hamburgensie" liegt auf der Hand.

10. Das Handelsregister geht online

Die Internet-Beauskunftung des Hamburger Handelsregisters wird Mitte des Jahres 2003 umgesetzt, die länderübergreifende Beauskunftung über ein einheitliches Portal befindet sich bundesweit in der Vorbereitung. Die Dauer der Registerverfahren haben sich in Hamburg durch die Technikeinführung und die effizientere neue Organisationsstruktur sowie die Einführung der Einheitssachbearbeitung drastisch verkürzt. Neu gegründete Gesellschaften werden heute in Hamburg innerhalb von einer bis zwei Wochen eingetragen, wenn die eingereichten Unterlagen komplett und beanstandungsfrei sind. Die Arbeitsplätze sind anspruchsvoller und damit sicherer geworden.

Klaus Wiedemann

Anmerkung des Webmasters:

vgl. auch zum Handelsregister