Papier: Zur Selbstverwaltung der Dritten Gewalt

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I. Einleitung
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II. Die aktuelle Diskussion um eine Selbstverwaltung der Dritten Gewalt
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Den folgenden Erörterungen liegt vor allem das Abschlusspapier zu Grunde, das die Arbeitsgruppe Selbstverwaltung des Deutschen Richterbundes im März dieses Jahres veröffentlicht und zur Diskussion gestellt hat⁹.
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III. Selbstverwaltung der Dritten Gewalt als Gebot des Gewaltenteilungsprinzips?
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Ein striktes Gebot der Gewaltentrennung, das sich für die Forderung nach einer Selbstverwaltung der rechtsprechenden Gewalt fruchtbar machen ließe, enthält diese Bestimmung" (scil.: Art. 20 II GG) "jedoch nicht. Überhaupt ist das Gewaltenteilungsprinzip mit der Fixierung auf den Aspekt der Trennung und der wechselseitigen Hemmung nur einseitig und verzerrt erfasst. Denn es geht nicht allein um die Trennung, sondern daran anschließend vor allem um die sachgerechte Zuordnung und Balancierung der Teilgewalten¹³. Ähnliches gilt für den Gesichtspunkt der Mäßigung der Staatsmacht, die durch Gewaltenteilung bewirkt werden soll. Über dieser sicherlich zentralen Funktion des Gewaltenteilungsprinzips darf nicht in Vergessenheit geraten, dass es dabei vorrangig um Missbrauchsabwehr, nicht aber um eine Lähmung der Staatsgewalt, gewissermaßen als Selbstzweck, geht. Gewaltenteilung ist vielmehr stets auch - positiv - gerichtet auf ein Zusammenwirken der Teilgewalten im Interesse einer möglichst effektiven staatlichen Aufgabenerfüllung.

Gewaltenteilung darf ferner nicht, jedenfalls nicht bei der hier interessierenden Fragestellung, in einem vorverfassungsrechtlichen oder überpositiven Sinne verstanden werden. Natürlich steht die Gewaltenteilungslehre in einer geschichtlichen Tradition, die vor allem mit dem Namen Montesquieus verbunden ist¹⁴. Maßgeblich für die Beantwortung aktueller Rechtsfragen kann jedoch immer nur die konkrete verfassungsgesetzliche Regelung sein. Auch hierbei darf nicht bei einer allgemeinen Norm, wie der des Art. 20 II 2 GG, stehen geblieben werden. Inhalt und Tragweite des Gewaltenteilungsprinzips ergeben sich vielmehr aus der Gesamtheit der staatsorganisationsrechtlichen Bestimmungen und deren systematischen Zusammenhang. Schon ein nur kursorischer Blick, etwa auf die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren, zeigt, dass sich das Grundgesetz insoweit durch eine vielfältige Verschränkung und ein differenziertes Zusammenwirken der Staatsgewalten auszeichnet. Zu den typischen Mitteln der Mäßigung der Staatsgewalt gehört dabei gerade auch, dass die Amtswalter einer Teilgewalt durch Funktionsträger einer anderen Teilgewalt vorgeschlagen, gewählt oder ernannt und schließlich kontrolliert werden¹⁵.

Wenig hilfreich ist in diesem Zusammenhang - schließlich - die pauschale Berufung auf ausländische Rechtsordnungen. Insbesondere der „Oberste Rat der Richterschaft“ in Italien und der „Allgemeine Rat der Gerichtsgewalt“ in Spanien werden insoweit vielfach als Belege für eine europaweite Entwicklung und als Vorbild für die Einführung einer Selbstverwaltung der Justiz in Deutschland herangezogen¹⁶. Auch bei einem solchen Blick über die Grenzen dürfen freilich nicht bloß einzelne Regelungen oder Institutionen der dortigen Rechtsordnung isoliert herausgegriffen werden. Erforderlich ist vielmehr ein umfassender Systemvergleich, der voraussetzt, dass die Stellung und Funktion der rechtsprechenden Gewalt im Gesamtzusammenhang der jeweiligen Staatsverfassung begriffen wird. Erforderlich ist ferner, dass in einen solchen Vergleich auch die praktische Umsetzung und das unterschiedliche politische Umfeld, in denen die jeweiligen Regelungen zum Tragen kommen, mit einbezogen werden. Beide Gesichtspunkte werden nach meinem Dafürhalten in der gegenwärtigen Diskussion vielfach nicht hinreichend beachtet. Ein solcher umfassender Vergleich kann naturgemäß auch im vorliegenden Rahmen nicht geleistet werden. Dennoch sind Zweifel angebracht, ob den ausländischen Selbstverwaltungssystemen wirklich jene Modellfunktion für Deutschland zukommen kann, wie sie ihnen teilweise zugeschrieben wird¹⁷. Den Länderberichten von Mariuzzo für Italien¹⁸ und von Manzanares Samaniego für Spanien¹⁹, auf die sich Befürworter einer Selbstverwaltung der Justiz häufig berufen, lassen sich jedenfalls durchaus auch kritische Zwischentöne entnehmen.

2. Wendet man sich den einzelnen Regelungen des Grundgesetzes zu, so ist zunächst festzuhalten, dass eine Selbstverwaltung der Gerichte nicht aus der Garantie der richterlichen Unabhängigkeit in Art. 97 GG abgeleitet werden kann. Die Garantie richterlicher Unabhängigkeit hat - trotz begrifflicher Parallelen - eine andere Schutzrichtung als die rechtspolitische Idee einer Autonomie oder Selbstständigkeit der Dritten Gewalt. Richterliche Unabhängigkeit ist - zum einen - verbunden mit dem Status des Richters. Sie zielt dagegen nicht auf eine institutionelle Unabhängigkeit der Gerichte²⁰.
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An diesem Ergebnis ändert sich auch nichts dadurch, dass über Personalentscheidungen oder Mittelzuweisungen mittelbar auf die richterliche Tätigkeit Einfluss genommen werden kann. Es ist unbestreitbar, dass derartige Einflussnahmen möglich sind, und unter anderem hiergegen richtet sich die Garantie richterlicher Unabhängigkeit. Dass die Justizverwaltung die richterliche Unabhängigkeit zu beachten hat, bedeutet jedoch nicht, dass ihr Aufgabenbereich deshalb - gleichsam als Annex - der rechtsprechenden Gewalt zuzuordnen wäre. Wenn in diesem Zusammenhang darauf verwiesen wird, dass beispielsweise auch dem Bundestag und insbesondere dem BVerfG eigene personal- und haushaltsrechtliche Befugnisse zustehen²⁴, so beruht diese weitergehende Autonomie im Wesentlichen auf deren Stellung als Verfassungsorgan. Sie lässt sich daher nicht auf die Justiz insgesamt übertragen.

3. Vor diesem Hintergrund erscheinen die Regelungen des Grundgesetzes über die Berufung bzw. Anstellung der Richter, in denen bestimmte Zuständigkeiten der Exekutive von Verfassungs wegen festgeschrieben sind, unter dem Blickwinkel des Gewaltenteilungsprinzips durchaus konsequent²⁵.

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Im Gegenteil: Einige verfassungsrechtliche Bestimmungen, insbesondere Art. 95 II und 98 IV GG, setzen der Forderung nach mehr Selbstständigkeit für die Dritte Gewalt Schranken. Von diesen Schranken abgesehen, ist das Gewaltenteilungsprinzip andererseits so inhaltsoffen, dass sich - unter dem Blickwinkel zunächst nur dieses Prinzips - durchaus Spielräume für Kompetenzverlagerungen ergeben können.

IV. Probleme der demokratischen Legitimation, insbesondere eines Justizverwaltungsrats

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Generell fraglich ist jedoch die Legitimation und Verantwortlichkeit des Justizverwaltungsrats bzw. seiner Mitglieder für die konkrete sachliche Tätigkeit. Dem Justizverwaltungsrat wäre nach dem Modell der Selbstverwaltung der Justiz ein erheblicher Prozentsatz des jeweiligen Landeshaushalts zur Verwendung und Verteilung zugewiesen. Der Justizverwaltungsrat hätte Personalverantwortung über mehrere tausend Mitarbeiter - in vielen Bundesländern sogar über mehr als zehntausend Mitarbeiter -, von denen im Übrigen, auch darauf muss hingewiesen werden, nur der geringere Teil richterliche Unabhängigkeit genießt. All dies darf einer Rückbindung an das Volk, vermittelt über eine parlamentarische Verantwortlichkeit, nicht entzogen werden.

Die Bindung aller staatlichen Organe an Gesetz und Recht (Art. 20 III GG) ist dabei als sachlich-inhaltliche Legitimation allein nicht ausreichend. ...
Ob sich durch die „Zwischenschaltung“ des Landtagspräsidenten als Dienstvorgesetzten der Mitglieder des Justizverwaltungsrats eine vergleichbare Legitimations- und Verantwortlichkeitsbeziehung herstellen lässt, erscheint dagegen äußerst zweifelhaft.
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Soll die demokratische, insbesondere die sachlich-inhaltliche Legitimation künftig nicht mehr über die Justizminister, also über die Zweite Gewalt, verlaufen, so muss sie unmittelbar von den Landesparlamenten geleistet werden.
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V. Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte bei Personalentscheidungen
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Die Vorschläge des Richterbunds sehen keine Entscheidungs- oder Mitentscheidungszuständigkeit des jeweiligen Landesjustizministers in Personalangelegenheiten mehr vor. Soweit es um die Anstellung von Richtern geht, verstößt dies, wie bereits im Zusammenhang mit dem Gewaltenteilungsprinzip angesprochen, gegen Art. 98 IV GG.
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Für diese Entscheidungen setzt das Selbstverwaltungsmodell des Richterbunds daher in jedem Falle eine Verfassungsänderung voraus.
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Auf Grund der persönlichen Unabhängigkeit der Richter fehlt es an einer effektiven parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ein Gremium, das nur aus von der Richterschaft gewählten Mitgliedern bestünde, wäre deshalb nicht hinreichend legitimiert, die ihm zugewiesenen Personalentscheidungen zu treffen.
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Insoweit bestünden gegen gemischt richterlich-parlamentarische Wahlausschüsse, in denen die parlamentarisch bestellten und verantwortlichen Mitglieder über eine ausschlaggebende Mehrheit verfügen, keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

d) Verfassungsrechtliche Grenzen bestehen schließlich für die Beteiligung von Mitbestimmungsgremien, insbesondere des Richterrats. Das BVerfG hat hierzu in seinem eben zitierten Beschluss zum schleswig-holsteinischen Mitbestimmungsgesetz entschieden, dass bei personellen Maßnahmen, wie den hier in Rede stehenden, die parlamentarische Verantwortlichkeit keine substanzielle Einschränkung erfahren darf; jedenfalls auf der letzten Stufe der Willensbildung und Entscheidungsfindung darf deshalb das Votum eines Mitbestimmungsgremiums nur den Charakter einer Empfehlung haben⁴⁷.
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Verbindlicher materieller Maßstab für jede Personalentscheidung ist Art. 33 II GG: Alle Personalentscheidungen müssen allein nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der Bewerber ergehen. ... Es wäre andererseits aber eine Illusion zu glauben, dass Entscheidungen durch richterliche Gremien oder in richterlicher Selbstverwaltung per se unpolitisch wären. Auch hier gibt es Interessenfraktionen, sei es parteipolitischer oder standespolitischer Art oder auch nur in der Form von Karriereseilschaften⁴⁸.

... Ich kann dies nicht in Zahlen belegen, aber ich glaube, dass sich die Justizverwaltung - von singulären Fällen abgesehen - auf das Ganze gesehen eher als Garant einer sachlichen Personalpolitik und als Schutz richterlicher Unabhängigkeit bewährt hat denn als ihre Bedrohung. Eine besondere Funktion der Justizverwaltung liegt im Übrigen auch darin, eine langfristige und kontinuierliche Personalpolitik zu gewährleisten.
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VI. Eigene Haushaltsverantwortung der Dritten Gewalt?
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In der Tat dürfte ein unmittelbares Rederecht im Plenum oder im Haushaltsausschuss des Parlaments kaum geeignet sein, den Verlust an Einwirkungs- und Verhandlungsmöglichkeiten zu kompensieren, über die ein durchsetzungskräftiger Justizminister als Regierungs- und in der Regel auch Parlamentsmitglied im Kabinett, in der Fraktion und in den Parteigremien verfügt. Der Haushalt der Justiz kann, auch wenn er von der Dritten Gewalt unmittelbar dem Parlament vorgelegt wird, nicht isoliert erörtert und beschlossen werden. Er kann nur - mit allen daraus resultierenden Beschränkungen und Zwängen - als Teil des Gesamthaushalts und damit als Teil eines politischen Gesamtkonzepts verabschiedet werden. In diesem Gesamtkonzept aber können die Belange der Rechtsprechung per se keinen unbedingten Vorrang und keine unbedingte Priorität vor anderen politischen Zielen beanspruchen. Der Ausgleich etwa mit den Zielen der inneren und äußeren Sicherheit, der Bildung und der Gesundheitsfürsorge, der sozialen Absicherung und der Förderung der Wirtschaft ist genuine Aufgabe der Politik und - was das Haushaltsverfahren betrifft - eines komplexen Zusammenwirkens von Verwaltung, Regierung und Haushaltsgesetzgeber. Ob ein isoliert agierender Justizverwaltungsrat in diesem Kräftespiel die finanzielle Situation der Dritten Gewalt wirklich verbessern könnte, erscheint sehr zweifelhaft. Bereits im Zusammenhang mit dem Gewaltenteilungsprinzip wurde darauf hingewiesen, dass Beteiligungsrechte im Haushaltsverfahren - je nach konkreter Ausgestaltung - Änderungen der Verfassung voraussetzen könnten⁵². Unabhängig davon stößt jedenfalls auch praktisch gesehen der Versuch, die Dritte Gewalt insoweit als selbstständigen Akteur in das parlamentarische Regierungssystem einzupassen, an deutliche Grenzen.

Man kann die Frage nach der Effizienz eigener Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte der Justiz im Haushaltsverfahren aber auch umgekehrt stellen: Was wäre, wenn die Dritte Gewalt - entgegen der eben getroffenen Einschätzung - tatsächlich die politische Professionalität entwickeln würde, um im Kampf um die knappen Ressourcen zu bestehen⁵³? Wie stände es um die „politische Unschuld“ der selbstverwalteten Justiz, wenn ihr Leitungsorgan nach erbitterter politischer Debatte etwa eine Erhöhung der Haushaltsmittel für Richterplanstellen zu Lasten von Planstellen für Lehrer oder Polizisten oder aber eine Bevorzugung der Gerichte gegenüber den Landesuniversitäten bei der technischen Modernisierung durchsetzen würde? Mag der Justizverwaltungsrat noch so sehr auf seine Neutralität bedacht sein: Je erfolgreicher er auf der allgemeinen politischen Bühne agiert, desto weniger wird er vermeiden können, mit politischen - auch parteipolitischen - Maßstäben gemessen zu werden. Die rechtsprechende Gewalt läuft damit - zum einen - Gefahr, die ihr gesetzten funktionellen Grenzen zu überschreiten. Und sie muss sich - zum anderen - auch in dieser Hinsicht die Frage nach ihrer demokratischen Legitimation und Verantwortlichkeit stellen lassen. Gerade die Forderung nach einer eigenen Haushaltsverantwortung offenbart deshalb nochmals sehr eindringlich die verfassungsrechtlichen Grundprobleme einer Selbstverwaltung der Dritten Gewalt.

VII. Schluss
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Positiv ist vor allem zu sehen, dass sich weite Teile der Richterschaft aus ihrer - vielleicht berufsbedingt - abwartenden und nur reagierenden Haltung gelöst haben und bereit sind, sich den sie elementar betreffenden Fragen einer Modernisierung der Dritten Gewalt selbstbewusst und aktiv zu stellen.
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Aus der rechtsstaatlich verbürgten Justizgewähr folgt in jedem Falle die Pflicht des Staates, seine das staatliche Gewaltmonopol besonders verkörpernde Justiz so zu organisieren und so finanziell auszustatten, dass sie ihrer verfassungsrechtlichen Verpflichtung effektiv zu entsprechen vermag⁵⁴. Kein Reformmodell kann ihn davon befreien.
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¹⁴Zu diesen historischen Wurzeln vgl. Stern, Staatsrecht, II, 1980, § 36 III.

¹⁶Vgl. in diesem Sinne zuletzt etwa Häuser, Betrifft Justiz 70 (2002), 340. Zum dänischen Gerichtsverwaltungsrat vgl. Feier, DRiZ 2001, 436. Weitere Hinweise bei Mackenroth/Teetzmann, ZRP 2002, 337 (338ff.).

²⁰Sehr klar hierzu schon Mahrenholz, DRiZ 1991, 432 (433).
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²⁴So für die Personalhoheit z.B. Groß, ZRP 1999, 361 (362).

²⁵Vgl. in diesem Sinne auch Ehlers, Verfassungsrechtliche Fragen der Richterwahl, 1998, S. 28ff., 35ff. Nach Groß, ZRP 1999, 361 (363), sollen diese Regelungen dagegen als eine zwar zulässige, aber vom Grundprinzip abweichende Ausgestaltung der Gewaltenteilung zu verstehen sein, die deshalb restriktiv auszulegen sei.
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⁴⁷BVerfGE93, 37 (72f.) = NVwZ 1996, 574. Vgl. hierzu im Zusammenhang richterlicher Mitbestimmungsrechte auch Mackenroth/Wilke, DRiZ 2001, 148 (152).

⁴⁸Oder in den Worten von Mahrenholz, DRiZ 1991, 432 (433): „Kooptation endet regelmäßig in Klüngelwirtschaft“.
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⁵²O. III am Ende.

⁵⁴Vgl. hierzu im Kontrast die Bestandsaufnahme bei Mackenroth/Teetzmann, ZRP 2002, 337 (338).